某某 县县城街巷改造 PPP
项目
财政承受能力论证报告
某某 县财政局
某某 县住房和城乡建设管理局某某
2017
年
4 4
月
目
录
第一章
项目基础信息
................................ .........
1 一、基本情况 ............................................... 1 二、项目公司股权情况 ....................................... 8 三、风险分配结果 ........................................... 9 四、项目运作方式 .......................................... 11 五、采用 PPP 模式运作的必要性和可行性 ...................... 18 六、付费机制 .............................................. 21 七、项目交易结构示意图 .................................... 22 第二章
财政承受能力论证
................................ ....
23 一、责任识别 .............................................. 23 二、财政支出责任测算 ...................................... 24 三、 财政承受能力评估 ..................................... 33 四、 结论 ................................................. 36
1
编制说明
为拓宽某某县基础设施建设融资渠道，完善投资环境，合理配置资源，促进市场竞争，推动体制机制创新，提高人民生活服务水平，促进交通事业加快发展，某某县人民政府拟采用政府和社会资本合作(PPP) 模式实施某某县县城街巷改造项目。
为了响应国家和山西省的发展战略，规范推进政府和社会资本合作
（PPP）工作，以财政收支平衡为前提，保证政府具有履约能力，实现
PPP 项目的可持续发展，按照《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21 号）的要求，通过责任识别、支出测算等方式，由某某县财政局、某某县住房和城乡建设管理局对某某县县城街巷改造 PPP 项目（下称“本项目”）开展财政承受能力的评估和论证工作，并出具本报告。
1
第一章 项目基础信息
一、基本情况
1、项目名称
某某县县城街巷改造 PPP 项目
2、项目类型
该项目为改建项目
3、项目所在地
某某县县城所在地黄寨镇辖区内
4、公共产品或公共服务内容
城乡市政道路改造及维护和部分回迁房建设
5、项目总投资
项目静态估算总投资 22,443.70 万元
6、实施机构
某某县住房和城乡建设管理局
7、项目区位图
本项目位于某某县县城所在地黄寨镇辖区内
2
8、建设内容及规模或资产范围
本项目包括 3 个子项目：
（1）某某县县城既有道路改造工程包括：①14 条道路（总长度约
6.6 公里，不含双阳路）改造及其维护，道路改造内容包括道路工程、排水工程、给水工程、绿化工程、照明工程、供热工程、燃气工程、交通工程等；②26 条道路的沥青路面、路缘石、便道铺装等局部破损处维修及其维护。
（2）某某县黄寨村南坡街道排工程包括：南坡街道路工程、排水工程、照明工程等。
（3）某某县双阳路拓宽改造回迁安置项目建设包括：土建工程、装饰工程、给排水消防工程、电气工程、采暖通风工程、设备购置安装，
3
及用地范围内的室外配套工程等。其中，室外工程主要为该用地范围内的给水管网、污水管网、雨水管网、场地硬化、绿化工程、照明工程、化粪池、电缆敷设等建筑安装工程。
9、投资规模或资产价值及资金来源
本项目静态估算投资额为 22,443.70 万元，建设期利息为 448.69 万
元，因此，动态估算投资额 22,892.39 万元。本项目资本金设置为动态估算投资额的 20%，为 4,578.48 万元，由社会资本方和政府出资机构共同出资，其中社会资本出资 4,349.55 万元，政府出资 228.92 万元，均以货币方式投资。融资部分占动态估算总投资的 80%，为 18,313.91 万元，由项目公司通过银行贷款、股东借款、信托、基金等方式筹集。
具体投融资结构见下表（资本金比例为 20.00%）：
资金来源
金额（万元）
占总投资比例
（% % ）
资本金 政府出资 228.92 1.00 社会资本出资 4,349.55 19.00
小计 4,578.48 20.00
项目融资本息和 18,313.91 80.00
合计 22,892.39 100.00
10、项目产出说明
产出说明及公共产品：
（1）本项目实施后，将改善道路网的服务功能，调节城市交通的“微循环”，提供宽敞、便利、舒适的道路交通条件，改善区域行车条件，显
4
著降低拥堵和减少绕行，提升老百姓的幸福感和获得感。
（2）与道路改造配套的排水工程、给水工程、绿化工程、照明工程、供热工程、燃气工程等建设改造，将改善城市基础设施，美化城市环境， 提升城市承载功能，促进新型城镇化，推动某某县社会经济进一步发展。
（3）该项目可满足地区经济发展对运输环境及其条件改变的要求， 促进某某县城乡交通进一步优化，对刺激区域土地开发，吸引投资，加快县域各行业的经济发展，改善居民居住水平等有着积极的意义。
（4）项目的建设实施期间可提高本地区居民就业机会和就业人数， 工程在路基开挖、路面铺设、各种管线铺设的施工期间，可雇佣当地施工队伍，从而增加居民收入和就业机会；可带动道路两侧土地的升值， 创造良好的社会效益和经济效益。
技术指标：
根据各子项目的《可行性研究报告》远景交通量预测和建设部《城市道路工程设计规范》（CJJ37—2012），城区 14 条改造道路的设计车速为 30 公里/小时；26 条修补道路不进行预测。黄寨村南坡街改造的设计车
速为 20 公里/小时。
城区部分道路改造主要技术指标表
道路名称
技术指标
南坡街
第一段大运路~新国巷
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
202 米
20 米
米
双向 1 车道
30km/h
5
第二段新国巷~新阳大街
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
313 米
8 米
米
双向 1 车道
30 km/h
城南路
大运公路~中社路
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
1370 米
8 米
米
双向 1 车道
30 km/h
商贸街
青岛路至艳阳路
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
425 米
20 米
双向 2 车道
30km/h
东北街
北郑一路~新阳大街
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
726 米
8 米
米
双向 1 车道
30 km/h
新安东街
中社路~城东路
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
357m
20 米
米
双向 1 车道
30 km/h
中社路
新阳大街~城南路
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
284 米
25 米
米
双向 2.6 车道
30 km/h
新安西街
南坡街~中社路
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
515 米
20 米
米
双向 2 车道
30 km/h
文明街
大运公路~新荣巷
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
439 米
19 米
米
双向 2 车道
30 km/h
新阳大街~商贸西街
6
朝阳路
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
364 米
19 米
米
双向 2 车道
30 km/h
城东街
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
727 米
20 米
米
双向 2 车道
30 km/h
金鑫巷
大运公路~新安西街
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
230 米
15 米
米
双向 1 车道
30 km/h
无
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
米
米
米
双向 车道
km/h
黄寨村南坡街改造主要技术指标表
项目名称
技术指标
黄寨村南坡街
桩号 K0+000～K0+100
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
100 米
11 米
米
双向 1 车道
20km/h
桩号 K0+100～K0+444.6
长度
红线宽度
硬化宽度
车道
设计时速
344.6 米
7.5 米
米
双向 1 车道
20km/h
城区
26 条道路维修主要技术指标表
序
号
道路名称
全长
m
机动车道
宽 m
机动车道面
积 m2
人 行
道宽 m
人行道面
积 m2
机动车道维
修面积 m2
人行道
维修面积 m2
更换侧石长度m
(99.8*15*35)
1
首邑路
4100
24
98400
16
65600
4920
3280
410
7
序
号
道路名称
全长
m
机动车道
宽 m
机动车道面
积 m2
人 行
道宽 m
人行道面
积 m2
机动车道维
修面积 m2
人行道
维修面积 m2
更换侧石长度m
(99.8*15*35)
2
新阳大街
1530
18
27540
12
18360
1380
920
160
3
育民巷
301
3.2
963.2
3
903
290
275
602
4
育青巷
190
3.2
608
3
570
185
171
380
5
金元巷
184
5
920
0
276
0
368
6
崔家巷
165
4
660
0
198
0
330
7
育英巷
160
3.2
512
3
480
155
145
320
8
城南四巷
154
3.2
492.8
3
462
150
140
308
9
城南三巷
152
3.2
486.4
3
456
146
137
304
10
城南五巷
149
3.2
476.8
3
447
145
135
298
11
文彩巷
146
5
730
4
584
220
176
292
12
文赢巷
146
5
730
4
584
220
176
292
13
文斌巷
143
5
715
4
572
215
172
286
14
城南二巷
131
3.2
419.2
3
393
126
118
262
15
金光巷
127
5
635
0
191
0
254
16
新园巷
117
5
585
4
468
176
141
234
17
城南一巷
102
3.2
326.4
3
306
98
92
204
18
泽秀巷
93
6
558
3
279
168
85
186
19
环美巷
93
4
372
4
372
112
112
186
20
文华巷
81
6
486
5
405
146
122
162
21
文源巷
80
6
480
5
400
145
120
160
22
黄兴路
258
6.5
1677
4
1032
168
105
516
8
序号
道路名称 全长m 机动车道宽 m 机动车道面积 m2 人 行道宽 m 人行道面积 m2 机动车道维修面积 m2
人行道
维修面积 m2 更换侧石长度m (99.8*15*35)
23
水泉三巷
168
4
672
1.5
252
336
126
336
24
水泉二巷
150
4
600
1
150
180
45
300
25
水泉一巷
95
3.5
335
4
380
101
115
190
26
铜西巷
360
4
1440
0
432
0
720
合计
9375
141441.8
93455
10879
6908
8060
某某 县双阳路拓宽改造回迁安置项目主要技术指标表
序号 项 目 单位 指 标 备 注 1 总用地面积 ㎡ 23776.06 35.66 亩 2 占地面积 ㎡ 4216.67
3 建筑面积 ㎡ 8433.34
3.1 地上建筑面积 ㎡ 8433.34
回迁楼 ㎡ 8433.34
4 建筑密度 % 17.73
5 容积率
0.35
6 道路及硬化面积 ㎡ 11237.77
7 绿地面积 ㎡ 8321.62
8 绿地率 % 35
9 停车位 个 95
二、项目公司股权情况
财金[2014]156 号文规定，“政府在项目公司中的持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力及管理权”。
结合本项目实际，拟定政府出资机构出资 228.92 万元，持有项目公
9
司 5.00%股权，社会资本出资 4,349.55 万元，持有项目公司 95.00%股权。
三、风险分配结果
根据风险分配原则，结合本项目风险分析，本项目风险分配如下表所示：
风险类别
项目
政府承担
社会资本承担
共同承担
备注
政策风险
征用和公有化
√
宏观经济调控
√
审批获得延迟或无法获 得
√
财务风险
未筹足所需资金
√
融资成本超过预算
√
再融资不确定性
√
设计建设风险
设计标准
√
施工质量
√
工地安全
√
原材料价格上涨风险
√
√
按照约定的价格变动幅度分 别承担风险
施工成本（除原材料外）
√
完工风险，工期滞后
√
缺陷与隐蔽缺陷
√
施工技术不过关
√
10
风险类别
项目
政府
承担
社会资
本承担
共同
承担
备注
迟延提供施工图纸
√
设计变更
√
√
变更责任方承 担
分包商违约
√
工地发生事故
√
大气污染防治及扬尘治 理
√
运维风险
运营维护成本
√
运营商违约
√
服务质量
√
运维效率
√
设备维护状况
√
车辆超载超限
√
运维技术更新
√
由于设计缺陷引起运维 不达标
√
由于运维人员不遵守规 程引起运维不达标
√
大气污染防治及扬尘治 理
√
因物价浮动导致运营绩 效服务费浮动
√
移交风险
项目移交时不能满足即
√
11
风险类别
项目
政府承担
社会资本承担
共同承担
备注
时的新要求
项目资产评估费用及移交费用过高
√
没有达到移交标准
√
法律变更 本级政府可控的法律变更
√
本级政府不可控的法律变更
√
不可抗力
不可抗力
√
其他风险
其他风险
√
四、项目运作方式
依据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金〔2014〕113 号），PPP 项目运作方式主要包括委托运营 （O&M）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交(ROT)等。
具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、融资需求、建设需求和期满处置等因素决定。结合本项目实际情况适合选择 ROT 方式，即改建-运营-移交方式。项目公司承担本项目融资、改建、运营、维护职责。在合作期限内，项目公司应遵从国家和项目所在地有关本项目建设运营的法规、标准和规范，依据 PPP 项目合同约定，履行各项义务。合作期满后项目资产及相关权利等完好无偿移交给政府或政府指定
12
单位。
影响因素
委托运营O&M
建设-运营-移交 BOT 建设-拥有- 运 营 BOO 转让-运营- 移 交 TOT
改建-运营-移交 ROT
项目性质
存量项目
新建项目
新建项目
存量项目
存量项目
风 险 分 配 基本框架 政 府 承 担风险较高， 社 会 资 本承 担 风 险 较低
政府承担风险较低，社会资本承担风险较高
政 府 承 担 风险较低，社会资 本 承 担 风险较高
政 府 承 担 风险较低，社会资 本 承 担 风险较高
政府承担风险较低，社会资本承担风险较高
融资需求
无 融 资 需求
有融资需求
有融资需求
有融资需求
有融资需求
改扩建需求 无 改 扩 建需求
无改扩建需求 无 改 扩 建 需求 无 改 扩 建 需求
有改扩建需求
期满处置 移 交 给 政府
移交给政府 不 移 交 给 政府
移交给政府
移交给政府
1、项目实施主体
政府出资机构和社会资本共同设立的项目公司作为项目的建设、运营主体，在项目合作期限内负责项目的投资、融资、建设、运营维护及期满移交。
2、合作期限
本项目的合作期限为 15 年，包括建设期 1 年，运营维护期 14 年。
13
建设期如延长，合作期限相应延长。
3、项目前期工作
（1）对未招标的项目
项目前期工作中，立项前工作包括规划，可行性研究报告，PPP 咨询，用地预审，规划选址意见书，环评，报发改局审批等。立项前工作及立项完成后的施工图设计、项目预算编制等前期工作，建设用地规划许可证办理，建设工程规划许可证办理，施工许可证等各项审批手续暂由政府指定单位办理，项目公司成立后转由其负责办理。政府方对项目公司负责的前期工作给予必要的配合。
（2）已完成招标正在施工的项目
本项目中某某县双阳路拓宽改造回迁安置项目和某某县黄寨村南坡街道排工程为在建项目，已进行施工招标。该项目前期工作已经完成， 项目公司按照 PPP 项目合同承担相应项目投资的支付责任。
（3）政府前期已投入部分的处理方案
①手续交接方案
本项目已办理基建手续主体不发生变更。待项目公司成立后，为办理施工许可、融资合同等相关手续，政府可提供给项目公司使用。
②已投入费用的处理方案
政府方因办理项目可研、立项等前期相关手续，委托咨询机构，项目配套投入、征地拆迁安置等，所产生的费用经政府方审定后计入项目
14
总投资，由项目公司承担，项目公司成立后，凭票据或者合同支付给政府指定单位，但不得超过投资估算中的相应金额。
4、项目的融资
项目公司可依据项目资金需求向银行等金融机构进行项目融资。
社会资本方须对项目公司的融资予以保障，项目公司融资不到位， 由社会资本方以股东借款等方式予以保障。
5、项目的建设
（1）未招标的项目
为控制项目投资与项目施工质量，施工单位及材料供应商以及其他与项目建设、运营相关的单位的选择由项目公司主导，实施机构予以监督。监理单位由政府方选择。相关的单位选择需符合国家和地方的相关政策法规，政府依据合同约定及行政监管等方式监督工程建设。
（2）已完成招标正在施工的项目
对已完成招标正在施工的项目，项目公司承担相应项目投资的支付责任，项目建设方面工作仍按照原计划和原合同执行。项目公司有信息知情权，如项目发生重大变动，应提前告知项目公司。项目公司、原采购单位与原施工承包商在 PPP 项目合同中明确权利义务关系，由项目公司根据项目建设主体指示直接支付款项。
15
6、项目用地及项目资产权属
政府方负责向项目公司提供满足开工条件的建设用地，项目用地的使用权归政府指定单位所有。本项目用地在项目期限内，为项目之目的， 项目公司不需要缴纳任何费用。
本项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及本项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产（含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施设备、各信息系统、维护手册等），在合作期限内均归政府或政府指定单位所有，项目公司无偿占有、使用这些资产并负责运营和维护。
7、项目的运营维护
本项目中的各子项目验收合格后，分别进入运营期，项目公司负责项目的运营维护。在整个运营期内，项目公司自行承担费用、责任和风险，管理、运营和养护项目设施，使项目设施处于良好的使用状态。
本项目运营维护内容包括黄寨村南坡街道路、县城既有道路工程及其附属设施的管理及维护。
本项目中各子项目运营维护标准由政府和社会资本另行协商确定。
8、项目的绩效考核
为加强对本项目在运营维护期内运营维护质量和服务的监管，将在
PPP 项目合同中约定项目公司按要求编制季报和年报，并报主管部门备案，同时定期开展绩效评估的安排。
16
通过绩效评估，对项目运营管理效率、公共服务质量、公众满意度、项目协议履约情况等进行综合评价，并将评价结果依法对外公开，接受社会公众监督。同时根据评价结果，依据合同约定，对运营管理和服务中存在的问题，要求项目公司及时做出调整和改进，对于比较严重问题， 将通过扣减政府付费的方式对项目公司进行处罚，切实提高服务质量和运营管理水平。
通过评估，帮助政府全面掌握项目运营状况，发现监管工作的不足和漏洞，调整监管工作范围和工作重点，提高监管工作效率和效果。
9、期限届满后资产处置方式及项目公司清算
合作期满后项目资产及相关权利等完好、无偿移交给政府或政府指定单位，且项目公司确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。
项目资产移交应成立专门移交委员会或移交小组，负责具体资产移交事宜。
（1）移交日期: 移交日拟为合作周期届满当日。
（2）移交机构：在不迟于本项目合作周期届满前 18 个月，项目实施机构或政府指定的机构代表政府按照合同约定处理项目移交的各项事宜。合作周期届满前 12 个月为移交过渡期。过渡期内由移交双方办理约定移交范围内的全部设备设施及档案资料的移交。在此期间，项目实施机构或政府指定的机构有权参与该部分项目的管理。
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（3）移交范围：在移交日，项目公司应向实施机构完好、无偿移交本项目设备设施、数据资源、其他权利和权益、文件和资料，且应清除本项目设备设施和经营权上的一切债务和或有债务（包括抵押、质押或任何形式的担保），具体包括以下内容，但项目公司的银行存款以及债权、债务不属于移交之列。
①本项目的项目设施、数据资源或项目资产的所有权利和利益；
②与项目设施有关的设备、零部件、备品备件、文档以及其他动产；
③项目相关运营、维护、修理记录和其他资料，以使其能够直接或通过其指定机构继续本项目的运维； ④与项目设施有关的手册、图纸、文件及资料。
（4）移交标准：项目公司应确保最后一次运维绩效考核指标合格， 当年绩效考核分值不低于 90 分，此为项目公司通过移交验收的标准。如发现存在缺陷的，未能达到前面所述移交标准的，则项目应及时修复， 以满足运维绩效考核合格的要求。如果政府方或项目公司对是否达到移交标准有异议，则由移交委员会聘请第三方机构进行评定。
（5）移交中的性能测试：在本项目移交前，需要对项目的资产状况进行评估并对项目状况能否达到合同约定的移交条件和标准进行测试。上述评估和测试工作可以由政府方委托的独立专家或者由政府方和项目公司共同组成的移交工作组负责。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。经评估和测试，项目状况不
18
符合约定的移交条件和标准的，政府方有权提取移交维修保函，并要求项目公司对项目设施进行相应的恢复性修理、更新重置，以确保项目在移交时满足约定要求。
（6）项目移交中的资产交割：项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交某某县住房和城乡建设局或政府指定的其他机构，办理管理权移交手续。项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
（7）项目移交中的绩效评价
移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、 成本效益、监管成效、可持续性、PPP 模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果可作为政府开展 PPP 管理工作决策参考依据。
（8）移交费用：移交过程中发生的费用各自承担。
五、采用 PPP 模式运作的必要性和可行性
1、必要性
随着改革开放的不断发展，某某县城市建设正进入一个崭新的发展阶段，社会、经济环境已有很大变化。但是在城市基础设施配套建设方面，发展水平不高，远远不能满足现代化建设的要求。随着某某县经济的不断发展，交通需求与供应之间的矛盾越来越突出。
（1）项目的建设符合某某县的总体规划
进入“十三五”以来，随着国家经济的稳步向前，某某县迎来了新
19
的发展机遇。城区的土地开发需求更大，投资环境更应改善。城区基础设施建设的加快，不仅拓展了城区规模，提高了土地利用率，对缓解城区的用地、交通等起到了重要作用。基础设施的建设将极大的推动沿线土地的开发，促进区域建设，完善城区的合理布局，增强区域功能。
项目的建设将解决交通不畅对城市建设的不利影响，项目符合某某县城城市规划。
（2）项目的建设有利于促进某某县城市发展
在城市建设中，基础设施要先行，抓好基础设施建设也是城市发展规划中的主要工作任务之一。基础设施的载体是道路、给排水、供电、供热等工程。只有完善功能的市政基础设施，才能有效的带动城区的开发建设和经济发展。
该项目道路由于原设计标准低，长期超负荷使用，现状道路破损严重，路面坑洼不平，降低了道路的服务功能。本项目的实施可促进周边商业、企业的发展，增强某某县的经济实力和竞争力。
（3）本项目的建设是交通量增长的要求
随着某某县县城及周边地区城市化进程的不断加快，车辆的保有量逐年增加，交通流量也随之不断增长，现有的道路已不能满足交通增量的需求，本项目建成后可提高行车速度，降低运输成本，完善路网体系， 消除道路安全隐患，保障人民生命财产安全，给市民生产生活带来方便。
（4）项目建设有利于改善居民生活环境，满足城区建设需求
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本项目的建设可以有效改善某某县县城的基础设施，进一步改善人居环境，增强其为某某县社会发展服务的能力，提升某某县的城市化水平。
综上所述，本项目的建设符合国家政策，符合某某县的发展规划， 项目的建设是十分必要的。本项目属于市政基础设施，具有公用性和公益性，采用 PPP 模式建设，对促进某某县社会经济发展意义重大，很有必要。
2、采用 PPP 模式运作项目的意义
（1）当前国家政策鼓励支持
当前国家层面大力推进 PPP 模式，财政部、国家发改委等部门近期陆续出台了一系列政策和配套文件，从政策、审批、资金等方面均对采用 PPP 模式开展公益性基础设施建设给予鼓励和支持。
（2）本项目符合 PPP 模式的要求和条件
市政工程建设属于应由政府建设的公共基础设施，投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）等相关规定，本项目适宜采用 PPP 模式。
（3）潜在的投资人市场比较成熟
国内基础设施市场化程度较高，相当数量的企业对投资参与此类项目的意愿较强，且大多在市政工程领域有着丰富的建设、投资、运营维
21
护经验，采用 PPP 模式，可以发挥投资人在融资、投资、建设、运营方面的优势，促进政府和社会资本的有效结合，互惠互利，实现双赢。
六、付费机制
本项目由于属于基础设施建设，没有经营性收入，因此不具备向最终用户收费的机制，从项目回报机制来看，本项目采用“政府付费”的方式，即某某县政府付费购买社会资本提供的公共产品和公共服务，该费用包括可用性服务费和运营绩效服务费。
政府应按照 PPP 项目合同的约定及时、足额地向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费；且政府应将可用性服务费和运维绩效服务费的支付纳入年度财政预算以及中长期财政规划，并提请某某县人大常委会决议通过。
22
七、项目交易结构示意图
23 阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告
第二章 财政承受能力论证
一、责任识别
PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
1、股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目由社会资本方和政府共同出资成立项目公司，其中政府出资 228.92 万元。
2、运营补贴支出责任
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下， 政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
本项目为基础设施建设项目，没有使用者付费基础，政府付费购买项目公司投资建设本项目提供的公共产品和服务。对社会资本或项目公司来说，本项目的回报机制为政府付费。政府付费分为可用性服务费和运营补贴，并承担全部运营补贴支出责任。
24 阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告
3、风险承担支出责任
风险承担支出责任是指在 PPP 项目运营期间内，由于政府承担风险而带来的财政或有支出责任。
按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任。通常，法律、政策等方面的风险主要由政府承担，项目运营、维护及财务等商业风险主要由项目公司承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。当由法律、政策、不可抗力等风险给项目公司造成损失时，政府需承担相应的支出责任。
对于本项目风险分配方案，其分配建议详见第一章风险分配结果。
4、配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任， 通常包括建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。
二、财政支出责任测算
支出测算主要是综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
1、股权投资支出测算
本项目社会资本方和政府共同出资成立项目公司，项目资本金设置
25 阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告
为项目动态估算总投资的 20%，其中政府出资 228.92 万元。
2、可用性服务费和运营绩效服务费（政府付费）支出测算
（1）可用性服务费
①可用性服务费的含义
可用性服务费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求支付的服务费。
可用性服务费以审计部门认定的本项目实际总投资为基数，以项目年投资回报率为参数进行计算。
②本项目实际总投资的认定
本项目实际总投资以工程竣工决算审计审定的金额为准。本项目实际总投资认定范围为：工程费用、工程建设其他费、建设期利息。
A.工程费用（含建筑安装工程费和设备及工器具购置费）：
项目竣工验收完成后政府指定单位、项目公司、施工单位及监理单位以工程量清单和中标价及签证、变更为基础，共同进行工程结算，最终以政府指定审计单位审定金额为准。
B.工程建设其他费用：
与工程建设直接相关的前期和期间费用，以政府最终审定的金额为准。
C.建设期1 利息：
1 本项目包含三个子项目，建设期统一按照 1 年测算。。
26 阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告
指项目在建设期内分年度使用的融资额度产生的融资利息，计算公式如下：
建设期利息=∑（上年度末融资累计额+本年度融资投入额/2）*4.9%*本年度建设时间（单位：年）
注：1、建设期利息按 4.9%设定；
2、建设期只还息，不还本；
3、为方便后期审计，本项目设定建设期资金在建设期按时间平均投入，后期审计时此假定不再调整。
③可用性服务费计算公式：
(P P 1 ) * i * (1 i) n A (1 i) n 1
P1 n
其中：
A 为项目每年可用性服务费金额。
P 为项目实际总投资额（以实际审定的为准）。
P1 为资本金中政府出资金额。
i 为投资回报率，由社会资本方报价确定。本测算中的 i 值暂按 6.5% 测算。
n 为付费次数，本项目付费次数为 14 次。
（2）运营绩效服务费
①运营绩效服务费的含义
运营绩效服务费是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费。项目公司负责本项目的运营维护，并通过取得运营绩效服务费收回运营维护成本及获取合理回报。
②运营绩效服务费的计算
27 阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告
政府制定项目日常养护维护技术标准、计价标准及绩效考核标准， 根据项目公司在运营期间实际发生的成本费用以及合理利润支付运营绩效服务费，成本费用需要经过实施机构或政府制定部门认定，合理利润根据社会资本投标时投报的合理利润率计算，本次测算按照 6.5%计算。对于工程保修期内属于工程保修范围的支出、项目因工程质量、人 为损害、管理不善等因素所发生的维护支出由项目公司承担，项目公司承担维修责任后，可向责任方追索。
因本项目中修和大修工程量具有不确定性，因此对于中修和大修运营维护费按下列方式计算和支付：运营维护期内，本项目确实需要中修或大修的，由项目公司当期期初上报中修或大修计划及费用预算，经政府方审核确认后，项目公司按照审核后中修或大修计划进行项目维护， 中修和大修费用由政府方按照审核后的维修计划核定，另行支付（包括中修和大修的成本费用以及按照社会资本投报的年投资回报率计算出的中修和大修利润），按照可行性研究报告暂定大修发生在 2027 年。
③运营绩效服务费的考核与支付
考核结果与运营维护费拨付：运营维护费拨付按每半年考核平均成绩进行，分值达到 90 分（含），足额拨付政府购买服务费；分值 90 分— 80 分（含）每降低 1 分，扣服务费 5 万元；80 分—70 分（含）每降低 1
分，扣服务费 10 万元；70 分—60 分（含）每降低 1 分，扣服务费 20 万元。服务费扣除顺序为：运营期保函→运营绩效服务费→可用性服务费。
28 阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告
如得分在 60 分以下，政府方有权延迟支付当期运营绩效服务费及可
用性服务费，待限时整改完毕并达到 90 分以上后支付当年服务费；如连
续两年出现考核在 60 分以下或连续三次考核在 60 分以下，政府方有权解除合同，项目公司除应全额弥补政府损失外，同时应按照 PPP 合同解约条款承担违约责任。
（3）支付时点的说明 ①政府付费支付周期：按期支付，每运营年度末支付，付费次数为 14 次。
②可用性服务费：全部子项目竣工验收2 次日（暂定 2018 年 6 月 01
日）进入运营期，运营期末支付可用性服务费，从 2019 年开始每年的 5
月 31 日支付可用性服务费，须在每年的 6 月 30 日之前完成支付。
③运营绩效服务费：运营期内每年 5 月 31 日（暂定）前须对运营绩
效考核完毕，根据考核绩效结果在 5 月 31 日开始支付运营绩效服务费，
须在每年的 6 月 30 日之前完成支付，即 2019 年 5 月 31 日开始支付第一笔运营绩效服务费3 。
④付费金额的约定：政府付费按照政府指定审计部门出具决算审计报告且对政府付费进行计算和核定后，按照核定后的每年政府付费金额予以支付，如果核定金额出具日期晚于该项目政府付费时点，则以社会资本投标文件中报的各项指标予以核定计算每年政府付费金额的 90%予
2 这里的竣工验收完成是指竣工验收合格，如果验收不合格则进行改正，直到竣工验收合格，再支付首笔可用性服务费，延迟支付的时间段不计利息。
3 如果项目整体竣工完成延期，则以具体的竣工完成日为运营期的起算点，须在下一年的竣工完成日完成运营绩效考核，保证运营期里每年以整年为单位。
29 阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告
以支付，待政府指定审计部门出具财政决算报告且对政府付费进行计算和核定后，按照核定后的每年政府付费金额予以支付，并在下一次向项目公司支付政府付费金额时将差额部分一并支付/扣减给项目公司，差额部分不予以考虑利息。
⑤付费流程
A 由项目公司在项目付费节点 1 个月前，向实施机构提出正式的书面付费申请； B 实施机构在 28 日内组织相关人员计算当年应付绩效服务费额度， 及时向财政部门提报书面申请预算，并附项目公司的书面申请文件、初步核算的年度财政绩效服务费计算过程文件和相关资料； C 财政部门会同审计部门 28 日内完成复核，复核通过后可将绩效服务费按约定时间和计算所得绩效服务费额拨付给项目公司 （4）政府可用性服务费及运营绩效服务费支出
本项目运营期内项目公司现金流及政府每年支付可用性服务费、运营绩效服务费如下表：
政府付费支出合计
单位：万元
运营期年度
序号
可用性服务费
运营绩效服务费
政府付费合计
1
2,530.65 344.18 2,874.83
2
2,530.65 344.18 2,874.83
3
2,530.65 344.18 2,874.83
4
2,530.65 344.18 2,874.83
5
2,530.65 344.18 2,874.83
阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告 30
运营期年度
序号
可用性服务费
运营绩效服务费
政府付费合计
6
2,530.65 344.18 2,874.83
7
2,530.65 344.18 2,874.83
8
2,530.65 344.18 2,874.83
9
2,530.65 344.18 2,874.83
10 2,530.65 2,084.82 4,615.46
11 2,530.65 344.18 2,874.83
12 2,530.65 344.18 2,874.83
13 2,530.65 344.18 2,874.83
14 2,530.65 344.18 2,874.83
合计 35,429.07
6,559.15 41,988.22
3、风险承担支出测算
结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用比例法对风险承担成本进行量化。
比例法主要是按照项目建设运营成本的一定比例确定项目全部风险成本，适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。
项目全部风险成本=(建设净成本+运营维护净成本)x 风险承担成本比例 通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 10%。可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%—85%，自留风险承担成本的比例一般为 15%-30%。
本项目属于基础设施建设，不涉及商业经营，项目整体风险较低， 风险承担成本比例设定为 10%，根据项目实施方案，本项目的大部分风
阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告 31
险由社会资本方承担，政府自留风险承担比例取 15%，可转移风险承担比例取 85%。
项目全部风险成本=项目建设运营成本 x 全部风险承担成本比例自留风险承担成本=项目全部风险成本 x 自留风险承担成本比例 风险承担支出表
单位：万元
年度序号
建设净成本
运营维护净成本
风险支出
建设期
1
22,443.70 -
336.66
运营期
1
323.17 4.85 2
323.17 4.85 3
323.17 4.85 4
323.17 4.85 5
323.17 4.85 6
323.17 4.85 7
323.17 4.85 8
323.17 4.85 9
323.17 4.85 10
1,957.57 29.36
11
323.17 4.85 12
323.17 4.85 13
323.17 4.85 14
323.17 4.85 总计 22,443.70 6,158.83 429.04
4、配套投入支出测算
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任， 通常包括建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方
阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告 32
案合理确定。本项目不存在配套投入支出责任。
5、财政支出汇总
汇总以上分析测算，在整个项目经营期内，政府承担的财政支出责任共计 42,646.18 万元，其中股权投资支出 228.92 万元，可用性服务费 及运营绩效服务费支出 41,988.22 万元，风险支出 429.04 万元，汇总情况见下表：
政府承担的财政支出情况汇总表
单位：万元
序号
年份
财政股权
投资支出
政府付费支出
财政承担风
险支出
配套投
入支出
总计
1
2017 228.92
0.00 228.92 2
2018
-
336.66
0.00 336.66 3
2019
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 4
2020
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 5
2021
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 6
2022
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 7
2023
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 8
2024
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 9
2025
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 10 2026
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 11 2027
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 12 2028
4,615.46 29.36
0.00 4,644.83 13 2029
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 14 2030
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 15 2031
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 16 2032
2,874.83 4.85 0.00 2,879.67 总计 228.92 41,988.22 429.04
0.00 42,646.18
阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告 33
三、 财政承受能力评估
能力评估是根据测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。
1、财政支出能力评估
财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施在项目全生命周期内对年度财政支出的影响。
（1）某某县一般公共预算支出情况预测
2012 年—2016 年某某县一般公共预算支出情况如下：
某某 县
2012- - 2016
年一般公共预算支出
单位：万元
年份
一般公共预算支出
增长比例
2012 93,358.00
2013 103,504.00 10.87% 2014 87,925.00 -15.05% 2015 108,899.00 23.85% 2016 133,653.00 22.73% 以 2016 年一般公共预算支出作为基准，估算 2017 年及以后的一般公共预算支出支出，2012 年-2016 年一般公共预算支出年平均增长率为 10.60%，再结合当前国内经济形势以及 GDP，本项目暂定未来一般公共预算支出增长率为 10%。
经过估算，2017 年-2032 年某某县一般公共预算支出见下表：
阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告 34
2017- - 2032
年 某某 县一般公共预算支出预测表
单位：万元
序号
年份
一般公共预算支出预测值
1
2017 147,018.30 2
2018 161,720.13 3
2019 177,892.14 4
2020 195,681.36 5
2021 215,249.49 6
2022 236,774.44 7
2023 260,451.89 8
2024 286,497.08 9
2025 315,146.78 10 2026 346,661.46 11 2027 381,327.61 12 2028 419,460.37 13 2029 461,406.40 14 2030 507,547.05 15 2031 558,301.75 16 2032 614,131.92 （2）项目财政预算支出评估
本项目投资额较大，属于某某县重点建设项目，但目前暂未取得 PPP 专项资金的支持，拟全部列入一般公共预算支出。
本项目为某某县第一个 PPP 项目，占某某县一般公共预算支出的比例见下表：
某某 县政府承担的财政支出占比情况表
单位：万元
序号
年份
一般公共预算支出预测值
政府承担的本项目财政支出责任
本
PPP
项目财政支出
责任占一般公共预算支出预测值比例
1
2017 147,018.30 228.92 0.16%
阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告 35
序号
年份
一般公共预算支出预测值
政府承担的本项目财政支出责任
本
PPP
项目财政支出责任占一般公共预算支出预测值比例
2
2018
161,720.13 336.66 0.21% 3
2019
177,892.14 2,879.67 1.62% 4
2020
195,681.36 2,879.67 1.47% 5
2021
215,249.49 2,879.67 1.34% 6
2022
236,774.44 2,879.67 1.22% 7
2023
260,451.89 2,879.67 1.11% 8
2024
286,497.08 2,879.67 1.01% 9
2025
315,146.78 2,879.67 0.91% 10 2026
346,661.46 2,879.67 0.83% 11 2027
381,327.61 2,879.67 0.76% 12 2028
419,460.37 4,644.83 1.11% 13 2029
461,406.40 2,879.67 0.62% 14 2030
507,547.05 2,879.67 0.57% 15 2031
558,301.75 2,879.67 0.52% 16 2032
614,131.92 2,879.67 0.47%
上表可以看出，实施该 PPP 项目政府承担的财政支出责任占一般公共预算支出预测值比例控制在 2%以内。项目全生命周期内每年预算支出责任占某某县一般公共预算支出预测值的比例均低于 10%，符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定。
2、行业和领域均衡性影响评估
本项目符合某某县实际发展需要，并按照适度远期预留的原则进行设计和建设，符合城市发展的实际需求，并通过该项目的实施，实现推广政府与社会资本合作在基础设施建设领域的示范意义。
阳曲县县城街巷改造 PPP 项目 财政承受能力论证报告 36
综上所述，本项目的实施不会造成市场的供需失衡，不会造成项目投资过度、超出公众实际需要，同时符合行业和领域的均衡性要求。
四、 结论
综上所述，本项目为某某县第一个 PPP 项目，财政支出责任占一般公共预算支出预测值的比例每年不超过 2%，控制在可承受范围以内。此外，实施本项目符合行业和领域平衡要求，因此，本项目 通过财政承受能力论证。