某某 县住房和城乡建设管理局某某 2017
年
6 6
月
某某 县城市政基础设施建设
PPP 项目
实施方案
1
目录
前 言 ........................................................................ 5 一、编制说明 .............................................................. 5 二、项目背景 .............................................................. 6 第一章 项目概况 ............................................................... 8 一、项目基本情况 ........................................................... 8 1、项目名称 ........................................................... 8 2、项目类型 ........................................................... 8 3、项目所在地.......................................................... 8 4、项目所属行业 ........................................................ 8 5、项目产品或服务内容 .................................................. 8 6、投资规模及资金来源 .................................................. 9 7、项目当前进展情况 ................................................... 10 8、实施机构 .......................................................... 10 9、本项目协调机制 ..................................................... 10 二、项目经济技术指标 ...................................................... 13 1、项目地理位置 ....................................................... 13 2、项目建设规模及内容 ................................................. 13 3、主要产出说明 ....................................................... 16 三、采用 PPP 模式的必要性和可行性 .......................................... 17 1、项目采用 PPP 模式的必要性 ........................................... 17 2、项目实施的可行性 ................................................... 18 第二章风险分配 ............................................................... 20 一、风险分配基本原则 ...................................................... 20 二、项目风险识别与分配 .................................................... 20 1、政策风险 .......................................................... 21 2、财务风险 .......................................................... 21 3、设计风险 .......................................................... 21 4、建设风险 .......................................................... 22 5、原材料价格上涨风险 ................................................. 22 6、运维风险 .......................................................... 23 7、移交风险 .......................................................... 23 8、法律变更风险 ....................................................... 23 9、不可抗力及其他风险 ................................................. 24 三、风险分配结果 .......................................................... 24 四、风险防范措施 .......................................................... 26 1、收益分享、风险共担原则 ............................................. 26 2、运营阶段风险应对 ................................................... 29 3、非正常退出机制 ..................................................... 29 第三章 项目运作方式 ........................................................... 31 一、运作方式的选择 ........................................................ 31
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1、可供选择的运作方式 ................................................. 31 2、本项目的运作方式 ................................................... 31 二、具体实施安排 .......................................................... 32 1、项目实施主体 ....................................................... 32 2、合作期限 .......................................................... 32 3、项目前期工作 ....................................................... 32 4、项目的融资......................................................... 33 5、项目的建设......................................................... 33 6、项目用地及项目资产权属 ............................................. 34 7、项目的运营维护 ..................................................... 34 8、项目的绩效考核 ..................................................... 35 9、期限届满后资产处置方式及项目公司清算 ............................... 36 10、项目公司清算 ...................................................... 38 第四章交易结构 ............................................................... 39 一、投融资结构 ........................................................... 40 二、项目回报机制 .......................................................... 41 1、可用性服务费............................................................... 42 2、运营绩效服务费 ..................................................... 43 3、政府付费安排 ....................................................... 44 三、政府支付测算 .......................................................... 45 1、基础数据及假设 ..................................................... 45 2、可用性服务费的测算 ................................................. 46 3、运营绩效服务费的测算 ............................................... 47 4、政府支付责任 ....................................................... 50 5、财务测算表（见附件一）
............................................. 50 四、相关配套安排 .......................................................... 51 1、负责部分前期工作 ................................................... 51 2、为项目建设提供必要支持 ............................................. 51 3、办理有关政府审批手续、证明文件 ..................................... 51 4、融资配合 .......................................................... 51 第五章合同体系 ............................................................... 52 一、合同体系 ............................................................. 52 1、PPP 项目合同体系 ................................................... 52 2、本项目合同体系 ..................................................... 53 二、PPP 项目合同框架草案 .................................................. 53 1、PPP 项目合同的作用 ................................................. 53 2、PPP 项目合同的核心 ................................................. 54 3、PPP 项目合同框架 ................................................... 54 三、PPP 项目合同主要权利义务划分 .......................................... 55 1、某某县住房和城乡建设管理局的主要权利义务包括：
..................... 55 2、项目公司（社会资本方）的主要权利义务包括：
......................... 57 四、项目公司 ............................................................. 58
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五、交易条件边界 .......................................................... 59 六、履约保障边界 .......................................................... 59 1、保险方案 .......................................................... 59 2、履约保函体系 ....................................................... 59 七、调整衔接边界 .......................................................... 60 1、应急处置 .......................................................... 60 2、违约处置 .......................................................... 60 3、备案 ................................................................. 60 4、提前终止 .......................................................... 60 5、合同变更 .......................................................... 61 6、合同展期 .......................................................... 61 八、其他合同 ............................................................. 61 第六章 监管架构 .............................................................. 62 一、授权关系 ............................................................. 62 二、监管方式 ............................................................. 62 1、监管主体 .......................................................... 62 2、监管方式 .......................................................... 63 第七章 采购方式选择 ........................................................... 67 一、采购方式 ................................................................. 67 1、PPP 项目选择社会资本的过程属于政府采购 ............................. 67 2、采购方式的选择 ..................................................... 67 二、采购程序 ................................................................. 68 1、方案审批 .......................................................... 68 2、委托采购代理机构 ................................................... 68 3、资格预审 .......................................................... 69 4、起草并发售招标文件 ................................................. 69 5、现场考察、答疑 ..................................................... 70 6、组织评审响应文件 ................................................... 70 7、采购结果确认 ....................................................... 70 8、预成交公示......................................................... 70 9、成交公告 .......................................................... 71 10、签署合同 ......................................................... 71 11、项目合同公示 ...................................................... 71 三、项目采购中的关键事项 ...................................................... 71 1、资格预审公告的要求 ................................................. 71 2、评审小组组成要求 ................................................... 72 3、社会资本的资格条件 ................................................. 72 4、采购文件要求 ....................................................... 73 5、投标保证金和履约担保 ............................................... 74 6、评审指标 .......................................................... 74 7、采购评审要求 ....................................................... 75 8、评标原则和标准 ..................................................... 76
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9、中标公告内容要求 ................................................... 76 附件 1 ........................................................................ 77 表 1：财务评价指标 ........................................................ 77 表 2：政府付费估算表 ...................................................... 79 表 3：利润及利润分配估算表 ................................................ 80 表 4：项目投资现金流量估算表（全部资金）
.................................. 81 表 5：项目投资现金流量估算表（自有资金）
.................................. 82 表 6：财务计划现金流量估算表 .............................................. 84 附件二：绩效考核标准 .......................................................... 86
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前
言
一、编制说明
某某（受托人）接受某某县住房和城乡建设管理局（委托人）委托，为某某县城市政基础设施建设项目提供 PPP 咨询服务。为此，受托人委派了财务、法律、投融资、工程技术等方面的人员，以委托人提供的项目资料为基础，结合项目实际情况和受托人类似项目经验，依据国家现行 PPP 法规和政策，编制了本实施方案，供委托人参考。
本方案的编制遵循合法依规、简洁实用的原则，主要依据的政策法规和基础资料有：
1、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》 2、国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发 [2015]42 号）
3、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行令第 25 号）
4、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金〔2014〕113 号）
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5、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库[2014]215 号）
6、财政部印发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作》的通知（财金[2016]90 号）
7、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92 号）
8、《某某县新区大道道路工程可行性研究报告》、《某某县站前一路及站前广场建设工程可行性研究报告》、《某某县迎宾大道道排工程可行性研究报告》、《某某县转型发展产业园区供水工程可行性研究报告》、《某某县大盂污水处理工程管网建设项目可行性研究报告》、《某某县创业路道排工程可行性研究报告》、《大盂工业园主干道绿化工程可行性研究报告》、《某某县四号支线道排工程项目可行性研究报告》、 《某某县城首邑南路西一巷及新安东街南巷道排工程可行性研究报告》 二、项目背景
某某县属于某某省某某市，地理坐标为东经 112°12′～113° 09′，北纬 37°56′～38°09′112 。南北长 54 公里，东西宽 82 公里，总面积 2070.67 平方公里。地处忻州与晋中盆地之脊梁地带。扼晋要冲，某某门户。某某县城地处忻定与晋中盆地之脊梁地带。扼晋北要冲。从省域范围来看，首先，某某县拥有与某某市同等的宏观区位，即位于大运经济带的中心位置；其次，某某县位于某某与忻州交通、经济和技术等联系的通道上，是两个城市共同影响的复合地带。
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某某县是某某市郊县之—，某某县城是距离某某市主城区最近的城镇，同时它也位于大运经济带的核心位置。从区域地位上讲，某某县城是某某都市圈核心区的重要片区之一，是某某市的卫星城镇，在某某市发展逐步进入郊区化阶段，产业和人口开始向郊区转移的时候， 某某县城理所当然成为最重要的承接地，某某工业区的进驻和狮头水泥等一系列企业的迁入势必会带来当地产业结构的变化和人口规模的扩张，同时也会带来其区域经济地位的提升。108 国道、大运高速公路、北同蒲铁路等均穿越县城而过，优越的区位和交通条件为本地物资流通、贸易的发展创造了良好的条件。
建设某某县城市政基础设施项目是加快城市基础设施建设步伐， 提升城市品位和总体功能，提升某某县整体形象，改善地方居民生活环境，解决当地供水、污水排放问题，提高城市污水处理率、提高城市环境质量、加快社会事业发展的重要项目。
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第一章
项目概况
一、项目基本情况
1 1 、项目名称
某某县城市政基础设施建设 PPP 项目（以下简称“本项目”）
2 2 、项目类型
本项目为新建项目
3 3 、项目所在地
某某省某某市某某县
4 4 、项目所属行业
本项目属于市政工程行业
5 5 、项目产品或服务内容
本工程主要包含道路工程、给水工程、雨水工程、污水工程、照明工程、电力工程、绿化工程、广场工程等。
本项目提供的公共产品和服务内容是为了加快城市基础设施建设 步伐，改善城市投资环境，提升城市品位和总体功能，提升某某县整
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体形象，改善地方居民生活环境，加快社会事业发展。
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主要建设分项一览表
序号
分项目名称
1 某某县新区大道道路工程 2 某某县站前一路及站前广场建设工程 3 某某县迎宾大道道排工程 4 某某县转型发展产业园区供水工程 5 某某县大盂污水处理工程管网建设项目
6
某某县创业路道排工程 7 大盂工业园主干道绿化工程 8 某某县四号支线道排工程项目 9 某某县城首邑南路西一巷及新安东街南巷道排工程
6 6 、投资规模及资金来源
依据可研，本项目静态估算投资额为 36,783.26 万元。
按照建设期 1 年，估算建设期利息为 735.37 万元，故本项目估算 投资额为 37,518.63 万元。
项目建设期，资本金由政府方出资代表和社会资本按约定比例承担，项目公司依据项目资金需求自行选择融资方式进行项目融资，社会资本对项目公司的融资予以保障。
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7 7 、项目当前进展情况
本项目已完成立项以及可研编制工作，拟计划 2017 年 7 月进行社会资本采购，2017 年 9 月开工建设。
8 8 、实施机构
某某县人民政府授权某某县住房和城乡建设管理局为本项目实施机构。具体统筹组织本项目按 PPP 模式运作的各项工作，包括项目准备、项目采购、项目监管、项目移交等。
9 9 、本项目协调机制
为加快推进本项目政府和社会资本合作工作，建议由某某县政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组负责整个项目的统筹和决策，统一部署并建立协调推进机制，形成合力，保障项目积极稳妥推进。各部门按照职能分工开展各自工作，具体的部门职责如下：
（1）县住建局 县住建局作为该项目的实施机构，主要承担职责如下：
A.主导推进前期基建手续的办理； B.负责规划，可行性研究报告，PPP 咨询、用地预审，规划选址意见书，环评，报发改局审批等工作； C.负责协调项目前期已投入费用的整理和上报； D.项目实施方案编制，会同县财政局组织物有所值评审会议； E.会同咨询服务机构等落实项目实施方案； F.负责项目采购（社会资本资格预审、采购文件编制、响应文件
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评审、谈判与合同签署），作为采购主体负责社会资本的招标采购工作， 合理设定社会资本资格条件，组织专家评审，并与社会资本进行充分磋商、谈判，将项目中标信息进行公示和公告； G.与中选社会资本方签订 PPP 项目合同； H.作为合同甲方参与项目投融资、建设等工作，建立监管体系及后期绩效考核工作； I.督促社会资本按合同约定按时足额出资； J.监督社会资本或项目公司履行合同义务，检测项目产出绩效指标，并编制季报和年报报财政局备案； K.审核项目公司提供的运营维护方案，并监督实施情况； L.在项目执行过程中，负责协调解决合同修订、违约责任和争议协商等工作； M.每 3—5 年对项目进行中期评估； N.根据县政府安排组建项目移交工作小组，对项目资产进行评估和性能测试，代表政府收回项目合同约定的项目资产和股权。
（2）县财政局 财政部门负责项目识别论证、社会资本方的采购及监管、年度和中期项目开发计划以及按约定付费等工作。
A.开展投资评审、项目物有所值评价和财政承受能力论证； B.会同县住建局、发改局等相关职能部门审核项目实施方案； C.协助县住建局做好社会资本方采购的相关工作； D.履行合同约定的政府支付义务，督促社会资本按合同约定按时足额出资；对项目执行过程中的资金、股权、债权等运作进行全过程监督；
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E.对 PPP 项目实施进行中期评价工作； F.录入、修改和审核纳入财政部 PPP 项目库。
（3）县发改局 A.负责办理项目立项批复等； B.协助审核本项目 PPP 模式实施方案。
（4）县规划局 A.项目规划选址意见书发放； B.项目建设用地规划许可证发放； C.项目建设工程规划许可证发放。
（5）县审计局 A.负责项目的结算审核工作； B.做好全过程跟踪审计工作。
（6）县国土局 A.提供项目用地证明等相关材料，出具用地预审意见； B.协助办理土地证。
（7）县环保局 项目环评报告的批复等。
（8）政府出资代表 A.与中选社会资本方及其他股东共同注册成立项目公司； B.负责按照合同约定按时足额出资； C.根据县 PPP 领导小组意见，选派人员进入项目公司股东会、董事会、监事会及参与财务管理。
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二、项目经济技术指标
1 1 、项目地理位置
某某省某某市某某县。
2 2 、项目建设规模及内容
本工程主要包含道路工程、给水工程、雨水工程、污水工程、照明工程、电力工程、绿化工程、广场工程等。主要工程组成如下表：
阳曲县城市政基础设施建设 PPP 项目 实施方案 14
项目主要工程组成
序号
工程名称
工程位置
长度 （米）
红线宽度
（米）
备注
1 某某县新区大道道路工程 新区大道为规划南北向城市次干路 1080 30 -
2
某某县站前一路及站前广场建设工程
站前一路为规划南北向城市次主路
1380
30 站前广场南北长 207 米，东西长 105 米，景观面积为 5153m2 。
3
某某县迎宾大道道排工程 迎宾大道位于某某县城北部转型产业园区内，西起 108 国道，东至东环路，规划为城市主干路
1092.843
40
-
4 某某县转型发展产业园区供 水工程 供水范围：远期为某某县转型发展产业园区，近期 为 108 国道、现代大道、企业大道两侧沿线企业。
-
-
-
5
某某县大盂污水处理工程管网建设项目 规划污水处理厂地点位于产业集聚区规划经五路以东、108 国道以西，规划纬四路以南、110KV 天然气专线以北地块，近期工程占地 28.29 亩，预留远期 用地 5.31 亩
2500
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- 6 某某县创业路道排工程 某某县创业路道排工程位于某某县工业新区，为南 570 24 -
阳曲县城市政基础设施建设 PPP 项目 实施方案 15
序号
工程名称
工程位置
长度 （米）
红线宽度
（米）
备注
北向城市支路。道路北起 314 省道，南至规划中社 河滨河路
7
大盂工业园主干道绿化工程
位于某某县大盂镇
3360
36 道路全程为可绿化里程
8 某某县四号支线道排工程项 目
-
274.466
24
-
9
某某县城首邑南路西一巷及新安东街南巷道排工程
某某县城首邑南路西一巷及新安东街南巷均为城市支路，首邑南路西一巷分两段（北段与西段），其中北段东起大运路，西至西一巷西段，建设长度 168 米，道路红线宽 31 米；西段北起西一巷北段，南至 阳兴小学校门南侧规划路，建设长度 134 米，道路 红线 13.5 米。新安东街南巷北起新安东街，南至现 状商业街，建设长度 117 米，红线宽度 20 米。
首邑南路西一巷北段 168 米， 首邑南路西一巷西段 134 米， 新安东街南巷 117 米
首邑南路西一巷北段 31 米，首邑南路西一巷西段 13.5 米，新安东街南巷 20 米
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3 3 、主要产出说明
（1）本项目实施后，可以减少绕行，完善道路网的服务功能， 提高工业新区的整体形象。道路是城市的门面，它们的改造对美化环境至关重要。同时对本地区的交通将有较大的改善，可以完善城市道路网布局，改善区域行车条件，畅通城市交通大动脉，调节城市交通的“微循环”，而且也将会极大的促进某某县经济社会的发展，也能更好的为即将落户的企业提供交通服务。
（2）本项目的实施可以提升某某县整体形象，本项目不断完善道路基础设施，提高城市品位，改善居民生活质量和生活环境，提升某某县整体形象。本项目实施将会给周边在建和拟建项目，以及周边群众的工作和生活带来极大的方便，为加快社会事业发展提供便利。
（3）本项目的实施不仅能起到美化环境、净化空气、涵养水源、改善气候等作用，而且能改善基地生态环境，形成较为完善的自然生态系统，维护基地生态系统的平衡，实现基地生物的多样性和自然生态系统可持续发展，成为抵御自然灾害的天然屏障。
（4）本项目实施后，可以改善当地的水环境，使其水量可以满足新区的发展需要，有利于该地区的生态保护，解决当随着越来越多的企业入驻，企业面临无水可用的供水问题。本项目可以彻底解决当地的污水出路问题，切实提高城市污水处理率、提高城市环境质量， 为当地的快速发展和周边环境改善提供有力保障，具有重大的社会效益、经济效益和环境效益。
（5）本项目同时构建绿化等基础附属设施，为一条靓丽的风景地带，可以大大提升城市形象，突出城市特色，增加城市休闲空间， 给城市居民提供一处休闲养身的好去处。
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三、采用
PPP 模式的必要性和可行性
1 1 、项目采用
PPP 模式的必要性
本项目采用 PPP 模式与采用政府传统投资采购模式相比，可以减轻财政压力、增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争等。
一是本项目投资规模大，项目如果全部由政府一次性投入，将会占用较多的财政资金，增加政府负债，给县政府带来较大的财政压力， 也会减少政府在其他行业的投入，导致政府投资不均衡，降低政府的应急能力。本项目通过 PPP 模式引进社会资本参与项目的投资建设， 将融资风险和偿债压力转移给社会资本，将会大大减轻政府的财政压力，降低政府负债，增强政府融资能力，促进政府在各行业均衡投资、当地经济持续健康发展。
二是政府引入社会资本有利于提高项目建设和管理的质量和效率。通过 PPP 模式引入经验丰富的社会资本来建设、运营维护本项目可以实现资源的优化配置，充分发挥社会资本在融资、专业、技术、设备和管理方面的优势，提高项目建设运营的质量和效率。
三是可以实现政府职能的转换。本项目如果采用传统的政府投资模式，政府需要负责项目的投资、融资、建设、运营维护等，需要政府指派大批不同专业的人参与到各个环节，政府将大部分精力放到工程建设、运营维护上面，势必会影响政府对其他行业、单位的监管， 也会影响政府对公众的服务质量。另外政府既是一个行业的监管者， 也是一个行业的参与者，政府既当裁判员也当运动员，肯定会影响其
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他行业参与者的积极性，不利于创新和公平竞争。采用 PPP 模式政府可以从繁重的事务中脱身出来，把主要精力放在服务、监管上面，肯定可以提高政府信誉，促进行业健康发展。采用 PPP 模式促使政府职能转换也充分的响应了十八大报告和中央经济工作会议提出的“政府应从生产型政府转变为服务型政府”的号召。
2 2 、项目实施的可行性
一是政策环境越来越成熟。国家及各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与公共基础设施建设和经营的政策，如财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金 [2016]92 号）、财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 （国发[2014]60 号）、《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）等一系列文件，为 PPP 模式的推广和应用提供了日趋成熟的政策环境。
二是项目符合政策精神。根据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的精神，为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、市政基础设施等重点领域进一步
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创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，重点明确推进市政基础设施投资运营市场化，吸引社会资本投入。本项目符合政策规定的鼓励推广运用 PPP 模式范畴，适宜采用 PPP 模式运作。
三是有成熟投资人市场。国内的市政基础设施行业市场化逐渐发展成熟，投资人市场已经培育发展起来。通过采购，选择具备丰富的建设、投资、运营维护经验的投资人，其经验可以继续在 PPP 项目中加以借鉴，促使政府和社会资本能有效结合，互惠互利，实现共赢。
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第二章风险分配
一、风险分配基本原则
根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金〔2014〕113 号），原则上，项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
风险分配的基本原则是：
1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力； 2、承担风险的一方能够将该风险合理转移； 3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； 4、承担风险的一方承担风险最有效率； 5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
二、项目风险识别与分配
本项目主要存在以下风险：
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1 1 、政策风险
政策风险指由于国家宏观政策变化对项目产生影响，或由于某种政治或经济政策等原因，导致国家、地区的政策发生变化。如由于宏观经济调控需要，中央或地方政府在合作期没有结束的情况下，以征用等方式强制收回项目相关权利，或由于政策变化导致审批难以获得或延误获得，土地使用权问题纠纷等。
政策风险主要影响企业的财产所有权或企业的正常业务收益。政策风险主要由政府方承担。
2 2 、财务风险
项目的财务风险主要包括建设及运营维护期的资金筹措风险（即融资风险）。
融资风险具体又包括融资失败、成本过高、融资不及时等。本项目融资风险由社会资本承担。
3 、设计风险
项目的设计风险主要是设计标准不当，设计质量缺陷，设计变更等风险。
设计标准过高将浪费投资，设计标准过低不满足功能需求。设计文件存在缺陷，不满足相应的技术规范，会影响工程使用寿命，甚至发生危及生命财产的安全事故。设计变更的产生将造成重复建设，浪费投资，影响工期。
本项目设计由政府方负责，相关设计风险应当由政府方承担。
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4 、建设风险
项目建设风险主要包括用地取得、施工质量、施工成本、施工进度等风险。
项目用地包括项目永久占地和临时占地，是工程建设的前提。本项目用地主要为永久占地，如果不能取得用地或用地获得迟延，将对施工产生重大影响。
施工质量、成本、进度、安全是工程实施过程中主要控制目标， 也是主要风险点。一旦发生这些方面的风险，对项目建成交付使用会产生重大不利影响。
本项目的建设拟交由社会资本组织实施，因此，除项目用地取得风险应由政府方承担，原材料价格上涨风险政府与社会资本按照约定的比例承担外，其他建设风险均应当由社会资本方承担。
5、 原材料价格上涨风险
依据相关文件确定以下主要材料价格易发生浮动变化，材料价格涨降风险幅度为 r%，则：
钢材、沥青，当幅度|r|≤5 时，风险由施工单位承担，当 5<|r| ≤10 时，风险由项目公司承担； 水泥、半成品（含成品）、燃油，当幅度|r|≤8 时，风险由施工单位承担，当 8<|r|≤13 时，风险由项目公司承担； 地材，当幅度|r|≤10 时，风险由施工单位承担，当 10<|r|≤ 15 时，风险由项目公司承担； 超过以上范围，风险由项目公司和政府方以 5:5 的比例分担。
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本项目主要材料基准价格为已标价工程量清单或预算书中载明材料单价；调整价根据某某市造价管理机构发布的当期信息价确定。
6、 运维风险
运维风险主要包括运维技术、运维质量、运维成本、运维安全、因物价浮动导致运营绩效服务费浮动等方面的风险。
项目的运营工作由社会资本负责，运维风险中的技术、质量、成本、安全等风险应当由社会资本承担；由于车辆超载超限带来的运营维护超支风险由政府方承担。
7、 移交风险
当合作期结束时涉及到项目的移交问题，项目移交风险主要分为项目移交时不能满足即时的新要求、由于涉及到项目资产评估费用及移交费用过高和项目移交时不能达到使用标准等风险。
项目移交时若政府对项目的移交标准提出比双方约定的标准更高的要求，此风险由政府方承担。
当项目移交时不能达到使用标准时的风险由社会资本方承担。涉及到项目资产评估费用及移交费用过高时的风险由社会资本 方承担。
8、 法律变更风险
本项目的建设和运营维护均需要遵守法律法规，由于项目合作期较长，期间存在法律变动的可能。法律变动可能会导致项目建设、运
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维成本发生较大变化。
本项目中本级政府可控的法律风险应当由政府承担；其他本级政府不可控的法律风险视为不可抗力，由政府和社会资本合理共担。
鉴于政府付费涉及的增值税及工程可抵扣进项税，目前的税费法规政策存在较大的不确定性，若项目公司实际运营过程中税法（包含税率）发生变化，税负增加或减少，政府付费责任由双方另行协商。
9、 不可抗力及其他风险
不可抗力风险通常分为两类：
①因自然因素导致的不可抗力风险 由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。
②因非自然因素导致的不可抗力风险 由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。
不可抗力风险应当由政府和社会资本合理共担。
其他风险还包括建设过程中发现文物等风险，也应当由政府和社会资本合理共担。
三、风险分配结果
根据风险分配原则，结合本项目风险分析，本项目风险分配如下表所示：
风险类别
项目
政府
承担
社会资
本承担
共同
承担
备注
政策风险 征用和公有化 √
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风险类别
项目
政府
承担
社会资
本承担
共同
承担
备注
宏观经济调控 √
审批获得延迟或无法 获得 √
财务风险 未筹足所需资金
√
融资成本超过预算
√
再融资不确定性
√
施工质量
√
工地安全
√
原材料价格上涨风险
√
√
按照约定的价格变动幅度分别承担
风险 施工成本（除原材料 外）
√
完工风险，工期滞后
√
缺陷与隐蔽缺陷
√
施工技术不过关
√
迟延提供施工图纸
√
设计变更 √ √
变更责任方
承担 分包商违约
√
工地发生事故
√
大气污染防治及扬尘 治理
√
运维风险 运营维护成本
√
运营商违约
√
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风险类别
项目
政府
承担
社会资
本承担
共同
承担
备注
服务质量
√
运维效率
√
设备维护状况
√
车辆超载超限 √
运维技术更新
√
由于设计缺陷引起运 维不达标 √
由于运维人员不遵守 规程引起运维不达标
√
大气污染防治及扬尘 治理
√
因物价浮动导致运营 绩效服务费浮动 √
移交风险 项目移交时不能满足 即时的新要求 √
项目资产评估费用及 移交费用过高
√
没有达到移交标准
√
法律变更 本级政府可控的法律 变更 √
本级政府不可控的法 律变更
√
不可抗力 不可抗力
√
其他风险 其他风险
√
四、风险防范措施
1 1 、收益分享、风险共担原则
PPP 项目是全生命周期合作。合作期限内，全生命周期的特点是
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双方无法在一开始就预见所有可能的情况。为降低项目法律风险，政府和社会资本双方必须本着长期友好和开放的合作关系，及时协商解决出现的争议，如签订具有同等法律效力的合同补充协议（尽量避免 “会议纪要”的形式），而试图终止项目、使对方受到严厉的法律制裁，只会使各利益相关者都损失严重。
对本项目而言，风险的承担主体主要有：
（1）政府方面:某某县住房和城乡建设管理局是该 PPP 项目的发起人。于政府方而言，政府方希望通过 PPP 模式来有效改善居民生产环境和生活环境，改善市容，提高人民生活水平，提高经济效益和社会效益。政府方一方面作为行政管理主体享有法律赋予的行政监管的职权，同时其作为 PPP 项目合同一方签约主体享有相应的契约监管的权利。某某县住房和城乡建设管理局有权依据 PPP 项目合同（含各类附件）的约定，享有项目投融资、运营管理维护、中期评估、移交等全流程的履约监管权利。具体措施：
1）组建对某某县当地政治环境熟悉的团队，可以提高预测政治风险的能力。
2）选择有良好经验背景的社会资本；聘请独立的咨询工程师对项目进行跟踪监管。
3）要求社会资本提交履约保函。
4）通过规范 PPP 项目招投标阶段的法律风险进行风险管控。
5）通过对相关类似项目进行案例分析，规避本项目可能发生的风险。
6）项目公司负责项目的运营、维护、移交等工作。项目公司对项目的投融资、建设、运营维护管理和资产管理全过程负责，将投融
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资、建设、运营、维护风险转移给了社会资本，可倒逼社会资本在投融资、建设、运营、维护环节加强风险管控，降低风险。
（2）社会资本：负责项目的建设、运营、维护、移交等工作。社会资本会考虑在建设、运营及移交中会出现的各种风险事件， 以其发生的可能性和预期收益为度量，相应制定风险策略。具体措施：
1）仔细审查设备供应商，尤其是供应商所提供设备的质量保障， 在该领域的名声、其他项目的质量，以此保证项目设备的质量。
2）建议采用经过测试的成熟设计和技术，以减少设计等风险的不确定性。
（3）金融机构：一般而言，作为项目发起者的政府或社会资本， 投资于项目的自有资金只占到项目总投资的一定比例，剩余的资金缺口就需要从银行获得贷款，为项目的顺利进行提供有效保障。金融机构关注项目合规性、市场风险、经营风险和盈利能力；项目稳定的现金流、股债比、担保方式；社会资本的投融资能力和专业能力；政府的财政能力和补贴机制。为保障项目融资方的利益，政府允许社会资本为本项目项下的融资之目的，将 PPP 项目合同项下的预期收益作为履约担保；同时约定，在适用法律允许的前提下，社会资本有权在和保险公司之间签署的保险合同中，将贷款方列为第一受益人；当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据项目合同中的直接介入条款代位行使社会资本股东权利和经营管理权利，要求社会资本改善管理、增加投入，或指定政府认可的合格机构接管项目。
（4）公众：本项目为市政基础设施项目，项目公司负责对公众提供相关服务，公众对项目公司提供的服务进行监督。
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于社会公众利益而言，除要求项目公司保障本项目的长期稳定安全运营外，要求项目公司应针对自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏等事件的发生等各类可能发生的事故和所有危险源制定应急预案和现场处置方案，明确事前、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。项目公司制定的应急预案应征求政府方的意见并报经政府同意后实施。通过对项目风险承担主体分析，建设及运营阶段的风险应对可采取相应措施。
2、 运营阶段风险 应对
运营阶段风险主要由社会资本承担，项目可通过设立应急储备金、保险、建设期履约保函、运营维护保函、移交保函等方式应对风险。
3、 非正常退出机制
（1）前期 在项目建设前期, 如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时, 若为政府方原因,社会资本可要求相应的赔偿;若为社会资本原因, 可支取其提交的建设期保函中相应的金额。
（2）建设期 在建设期内由于政府政策变更需要收回的,政府承担社会资本为本项目的建设而发生的一切尚未清偿的负债,并将社会资本方为本项目建设已投入的项目资本金偿还给社会资本,同时解除社会资本方已提交的项目建设期保函,并按《PPP 项目合同》约定给予合理补偿。
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（3）运营期
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项目公司在运作期间,如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时,政府应及时做好接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。在运营期内由于政府政策变更需要收回或政府违约导致社会资本选择退出,政府应按《PPP 项目合同》约定给予合理补偿。
社会资本在项目运营期违反《PPP 项目合同》规定, 政府可以单方面对项目收回, 全额支取社会资本方缴纳的履约保函, 同时由社会资本支付项目退出时产生的税费。
总体来说，政府承担法律法规等政策性风险及设计风险，社会资本承担技术风险、运营维护风险、环境风险，不可抗力风险、违约风险、不能完工风险、移交风险等由双方按照各自的责任协商合理共担。本项目可通过设立违约赔偿金、履约保函、应急费用、应急储备金、保险等方式应对风险。
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第三章
项目运作方式
一、运作方式的选择
1 1 、可供选择的运作方式
依据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金〔2014〕113 号），PPP 项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交(ROT)等。
2 2 、本项目的运作方式
本项目运作方式为 BOT 方式。
具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、融资需求、建设需求和期满处置等因素决定。本项目子项目较多，多为新建项目，并有投融资需求，根据实际情况适合选择 BOT 方式，即建设 -运营-移交方式。项目公司承担本项目融资、建设、运营、维护职责。在合作期限内，项目公司应遵从国家和某某省有关本项目建设运营的法规、标准和规范，依据 PPP 项目合同约定，履行各项义务。合作期满后项目资产及相关权利等完好无偿移交给政府或政府指定单位。
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二、具体实...