某某市老旧小区和弃管楼节能宜居及海绵城市（风貌改造）
PPP 项目（一期）
财政承受能力论证报告
某某 二 O 一七年七月
目录
前 言 ................................................... 1 第一章 项目概况 .......................................... 3 （一）项目概况 ........................................ 3 （二）产出说明及绩效标准 .............................. 7 （三）PPP 运作方式 .................................... 10 （四）项目风险分配框架 ................................ 12 （五）项目交易结构 .................................... 16 第二章 财政承受能力论证 .................................. 25 （一）工作方法与步骤 .................................. 25 （二）财政支出责任识别 ................................ 25 （三）
财政支出测算 ................................... 27 （四）财政支出能力评估 ................................ 31 （五）结论 ............................................ 36
财政承受能力论证报告 1
前
言
十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，PPP（即政府和社会资本合作）模式受到各级政府部门的高度重视。财政部在2014 年 12 月批准成立了政府和社会资本合作(PPP)中心，并下发了首批 30 个 PPP 合作示范项目名单和操作指南，2015 年 10 月下发了第二批 206 个 PPP 合作示范项目名单，2016 年 10 月公布了第三批 518 个 PPP 合作示范项目名单。截至 2017 年 5 月 31 日，财政部 PPP 综合信息平台已收录全国入库项目 13132 个，覆盖能源、交通、水利、环保、市政、农业、旅游、医疗卫生、教育、文化、体育等主要经济社会领域，总投资额达 158532.42 亿元。目前，财政部即将推出第四批 PPP 示范项目，其投资规模有望超过第三批。
依据《中华人民共和国预算法》、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）、《某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）的通知》（财金[2014]113 号）、《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167 号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90 号）、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91 号）、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理
财政承受能力论证报告 2
暂行办法》的通知（财金[2016]92 号）等政策法律法规文件，进行某某市老旧小区和弃管楼节能宜居及海绵城市（风貌改造）PPP 项目（一期）（以下简称“本项目”）物有所值评估和财政承受能力论证。
物有所值评估是判断是否采用PPP 模式代替政府传统采购模式实施公共服务项目的评估方法。
政府传统采购模式是指政府及其所属机构直接负责项目设计、投融资、建设和运营维护等工作（含委托他人执行其中部分工作），并承担项目主要风险，一般不实行全生命周期管理理念的项目开展模式。
物有所值评估的核心是判断项目采用PPP 模式提供公共服务的必要性。通过物有所值评估，判断项目采用PPP 模式是否物有所值，避免项目盲目采用PPP 模式，优化公共资源配置和利用效率。
财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92 号）指出，在项目识别阶段，政府发起 PPP 项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加公共产品和服务供给、优化风险分配、提高供给效率、促进创新和公平竞争等；定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
财政承受能力论证报告 3
第一章
项目概况
（一）项目概况
1、项目名称 某某市老旧小区和弃管楼节能宜居及海绵城市（风貌改造）PPP 项目（一期），下称“本项目”或“项目”。
2、项目类型 本项目为改扩建项目，属市政公用事业类。
3、项目建设地点 本项目位于吉林省延边州某某市。
4、项目实施机构及出资代表 某某市人民政府授权某某市城市综合管理局为本项目实施机构； 指定某某市城市投资开发有限公司为本项目政府出资代表。
5、项目建设背景及必要性 某某市城市中心区现有住宅 1000 余万平方米，其中近 300 万平住宅房屋始建于上世纪八九十年代，很多建筑由于年久失修，存在屋面漏水、楼檐脱落、污水管网堵塞、道路破损、小区配套设施不健全、环境状况脏、乱、差等情况，群众反响强烈，急需进行维修改造，此外，现有老旧小区内无雨水管网及排涝设施，雨季时经常造成内涝， 极大影响到居民的出行及日常生活。因此，根据某某院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的要求以及某某院办公厅 “关于推进海绵城市建设的指导意见”（国办发〔2015〕75 号）的要求。某某市政府提出了本次改造工程，此次改造提升工程着重围绕改善居民生活环境、提升住宅小区排涝标准及雨水资源综合利用水平来进行，着力解决城区现有部分老旧小区和弃管楼基础设施不全、配
财政承受能力论证报告 4
套不完善、小区内涝等群众反映强烈的突出问题。本着“厉行节约、注重实效”的原则，优化方案设计，切合居民实际生活需求，确保以较小的投入取得最优的效果；本着“尊重民意、居民参与”的原则， 充分征求居民的意愿，确保居民在改造提升中的“知情权、参与权、选择权、监督权”；本着“因地制宜、分类实施”的原则，根据各个小区建成使用年限、破旧破损程度、配套设施状况、周边地理环境来进行分类实施，形成各具特色的改造效果。
本项目符合当地重点发展方向，通过项目的建设可以有效改善城市环境面貌，避免和减少城市内涝的必要手段，降低径流污染的重要途径，有助于缓解水资源短缺，增加社会财富，彰显国家治理能力。项目的建设是满足构建和谐社会的需要，对拉动地区经济发展有积极的促进作用，有效推进政府与社会资本合作，因此项目的建设是必要的。
6、项目建设规模及建设内容 本项目主要包括老旧小区和弃管楼改造、海绵城市建设以及街路风貌改造三部分工程，其中老旧小区和弃管楼改造工程及海绵城市建设工程共涉及某某市区内 588 栋老旧及弃管住宅楼，涉及总建筑面积 约 262 万平方米，涉及住宅区总占地面积 195 万平方米；街路风貌改 造涉及森林山大路、新安路、口岸大路 3 条城市主干道。
老旧小区和弃管楼改造工程主要建设内容包括：建筑维修改造、室外配套设施改造。其中，建筑维修改造主要包括楼屋面维修改造、屋面防水保温、建筑防雷工程、屋面排水修复、外墙装饰、楼宇门更换、楼梯道清理粉刷、楼宇灯修复完善、散水修复以及墙面开裂修复等；室外配套设施改造主要包括小区道路维修、休闲广场建设、亮化工程、绿化工程、景观工程、安防工程、无障碍设施及台阶改造、垃
财政承受能力论证报告 5
圾分类收集及处理设施改造、扶墙电缆改地、充电桩电缆管预留、物业用房（社区活动中心）建设以及座椅、宣传指示标牌、广告板、公厕、自行车棚、健身器材、晾衣架等小区内配套设施完善。
海绵城市建设工程主要建设内容包括：雨水收集蓄水 PP 模块、井管沟一体市政排水设备、生物滞留带、渗井一体化设施、植草沟等。
项目街路风貌改造工程主要建设内容包括街路两侧的建筑外立面改造、建筑物门窗改造、招牌及广告整改等内容。
7、项目总投资估算 项目总投资 118621.40 万元，其中建设投资 109768.86 万元，建 设期利息 8852.54 万元。
项目建设投资 109768.86 万元。建设期三年，第一年建设投资 32930.66 万元，第二年建设投资 43907.54 万元，第三年建设投资 32930.66 万元。
8、项目采用PPP 模式的必要性 根据《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113 号）第六条的要求，判断项目是否适用 PPP 模式，应从投资规模是否较大、需求是否长期稳定、价格调整机制是否灵活以及市场化程度的高低来判断。
本项目投资规模较大，需求长期稳定，适合以PPP 的模式操作， 具体分析如下：
（1）本项目投资规模较大，采用 PPP 模式有利于项目资金筹措。根据某某院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 [2014]43 号）意见，政府未来融资的渠道只能以发债融资及通过 PPP 项目社会资本融资两种方式完成，其中发债融资主体必须是省、直辖市、自治区一级政府。因此，通过 PPP 项目社会资本融资成为了目前
财政承受能力论证报告 6
政府融资的主要途径。
本项目投资规模较大，如采用 PPP 模式，可由项目公司向银行或其他金融机构融资，满足项目建设资金需求，为项目顺利建设完成提供保障。
（2）本项目有长期稳定的需求，采用 PPP 模式有利于提高质量和管理水平，以长期稳定的收益保障项目长期稳定的运营。
本项目属于民生工程，具有长期的需求，需要具备运营能力的经营者提供运营服务，从而保障运营长期稳定。同时，本项目还需要确保经营者在运营过程中有稳定的收益，从而保障经营者在经营期内的财务生存能力，实现保本微利。
采用 PPP 模式操作本项目，可以实现以上要求。首先，PPP 项目对项目建设、运营的监督和评价贯穿整个经营期，在此期间，项目的建设质量和运营管理效果均由项目监管机构监管，在监管机构的督促下，社会资本会不遗余力的提高建设质量和运营管理水平；其次，根据《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号）第二条第三款的要求：“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等实现公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益”。该文件的规定对 PPP 项目的社会资本收益给予了政策保障，采用 PPP 模式操作本项目，社会资本可以在政策规定的框架内，享有长期稳定的收益。
综上，采用 PPP 模式操作本项目，有利于提高建设质量和运营能力，保障长期稳定的运营和收益，实现项目长期稳定的需求。
（3）本项目需要有灵活的价格调整机制，采用 PPP 模式，可通过收益模式的合理设计，保障及时合理的进行价格调整。
本项目的合作期限较长，项目运营维护会受通货膨胀、材料涨跌、
财政承受能力论证报告 7
人工成本变化等因素的影响，需要建立灵活的价格调整机制。
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）第四条第四款要求：“按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目公司随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度”。
该政策对PPP 项目操作过程中的定价原则做出了规范性的要求，并提出定价、调价的科学性和透明度，为合理定价提供了政策保障。因此，采用 PPP 模式操作，可以在政策规范的框架内，在收益模 式设计过程中设定合法且灵活的调价方式，使价格与实际成本和基本利润需求相适应，实现项目调价机制灵活的需求。
综上所述，本项目投资规模较大，需求长期稳定，价格调整机制可灵活设置，采用 PPP 模式操作，有利于项目资金筹措，有利于提高建设质量和运营管理水平，有利于设计灵活合理的价格调整模式，节约政府财政投入。
本项目有必要采用 PPP 模式操作。
（二）产出说明及绩效标准
1、产出说明 本项目为老旧小区、弃管楼改造、海绵城市建设以及街路风貌改造三部分工程项目，通过对建筑的维修改造、室外配套设施改造和地下管网改造，室外配套设施的改造，改善某某市老旧小区和弃管楼居民生活环境，以及城市主干道风貌，解决区域内失修住宅、配套不全、周围环境差、小区内涝等现存亟需解决的问题。项目产出主要包括建设产出及运营产出。
财政承受能力论证报告 8
（1）项目建设产出内容项目建设产出内容如下：
项目建设产出内容一览表
序号 工程内容 单位 数量 一 建筑维修改造工程
1 屋面维修 平方米 468145 2 屋面防水、保温 平方米 468145 3 屋面防雷 平方米 468145 4 屋面排水 米 18726 5 外墙维修及装饰 平方米 1577103 6 单元门及门禁系统 樘 2568 7 楼梯道清理粉刷 平方米 788726 8 楼宇灯 个 14419 9 散水修复 平方米 74903 10 墙面开裂修复 平方米 67388 二 室外设施改造
1 车行道罩面 平方米 89261 2 车行道翻建 平方米 208276 3 人行道改造 平方米 106263 4 道路边石改造 平方米 94989 5 休闲广场铺装 平方米 21252.7 6 道路标线及配套设施 平方米 170021 7 亮化工程 个 23896 8 绿化工程 平方米 545349 9 景观工程 平方米 1479531 10 安防系统 平方米 2628506 11 无障碍设施及台阶改造 平方米 7704 12 垃圾分类收集、处理设施 套 2568 13 座椅 个 1011 14 宣传指示标牌、广告板 个 2629 15 公厕 个 28 16 自行车棚 个 321 17 健身器材、晾衣架 个/套 1132 18 物业用房（社区活动中心）
平方米 2716 19 充电桩预埋管 米 14795 20 扶墙电缆改地/架 米 19506 三 海绵城市措施
1 透水铺装 平方米 280255 2 植草沟 米 108988 3 生物滞留带 平方米 43628 4 渗井一体化设施 米 13316 5 雨水收集蓄水 PP 模块 立方米 3230
财政承受能力论证报告 9
序号 工程内容 单位 数量 6 化粪池改造 立方米 10600 7 污水管道改造 米 36988 8 雨水管网 米 66579 9 井盖修复 个 1233 （四）
街路风貌改造
1 森林山大路 万平方米 18 2 口岸大路 万平方米 21 3 新安路 万平方米 24
（2）运营产出 项目运营产出内容具体包括项目范围内除应纳入物业费维修和房屋大修基金维修的工程外的其他建设内容和资产设施的运营维护。
2 2 、绩效标准
绩效考核体系主要包括工程可用性绩效考核、运维绩效考核（包括日常运维绩效考核和大中修绩效考核）。
（1）工程可用性绩效考核标准 项目公司应根据合同的约定和相关的技术标准进行建设并如期完成。工程可用性绩效考核从项目质量、工期、环境保护、安全生产等四个方面进行考核。具体考核标准见附件一。
（2）运维绩效考核 ①日常运维绩效考核 日常运营维护期绩效考核从项目设施维护和利益相关者满意度两个层级进行评价。具体考核标准见附件二。
②中修、大修绩效考核 ③实施计划 拟在合作期内对屋面大修、安防系统、外墙装饰等工程进行大修及中修。中修和大修完成后，项目公司应向实施机构申请中修和大修的验收，验收标准与新建工程交工验收标准一致（仅中修和大修工程
财政承受能力论证报告 10
部分），对于不合格的情况，项目公司应及时采取措施进行补救，并在完成后再次申请验收，直至通过验收。中修大修考核指标参照工程可用性绩效考核指标，从项目质量、工期、环境保护、安全生产等四个方面进行考核。
（三）
PPP 运作方式
经某某市人民政府研究决定，本项目通过物有所值评价及财政承受能力论证后可采用政府和社会资本合作（PPP）模式运作。
1、运作方式选择（DBFOT）
根据项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素，以及本项目前期工作完成情况（初步设计由政府完成），本项目具体采用“设计-建造-融资-运营-移交” （DBFOT）的运作方式，由项目公司负责项目的设计、投融资、建设、运营、移交等工作。
通过对设计、建造、融资、运营、移交等所有环节的有机整合， 能够有效降低项目全生命周期的总成本，提高全生命周期的工作效率，合理分配项目风险，减轻政府财政支出压力。
2、运作方式详解 项目运作方式可分解阐述为以下内容：
（1）成立 PPP 领导小组 某某市政府成立PPP 领导小组，总体协调本项目的推进。
（2）授权实施机构、指定政府出资代表 某某市人民政府授权某某市城市综合管理局为本项目实施机构； 指定某某市城市投资开发有限公司为本项目政府出资代表。
项目实施机构可依法通过政府采购方式委托第三方专业机构为本项目提供全过程咨询服务。
财政承受能力论证报告 11
（3）采购社会资本 某某市城市综合管理局作为实施机构，负责社会资本方采购工作，本项目拟采用公开招标方式选择社会资本。
（4）组建项目公司 政府出资代表（暂定出资 20%）与中选社会资本（暂定出资 80%）
签署《合资协议》，共同出资组建项目公司，制定《公司章程》。
项目公司成立后，如有需求，应根据《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231 号）等文件的相关规定，将项目法人变更为项目公司。
某某市城市综合管理局作为实施机构，与项目公司签订《项目 PPP 协议》。协议约定由项目公司负责本项目的设计、投融资、建设、运营维护和移交等工作。
（5）项目投融资 项目资本金比例不低于总投资的 20%，项目总投资与资本金之间的资金缺口由中选社会资本融资解决。
（6）项目建设与运营 按照《项目 PPP 协议》约定，项目公司在建设期与设计单位、施工单位、供货单位、监理单位等展开合作，完成项目投资、建设及融资；在运营期根据产出说明负责本项目的运营维护以及必要的项目设施大中修。
项目公司可以通过保险等方式将项目风险转移给其他主体，有效减轻和化解项目风险。
（7）政府付费 根据《某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见>的通知》（国
财政承受能力论证报告 12
办发〔2015〕42 号）、《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92 号）的相关规定，将政府付费结合中长期财政规划统筹考虑，纳入预算，并经本级人大批准。
在项目运营期，实施机构会同相关部门按照《PPP 项目合同》的约定对项目公司进行运维绩效考核。
财政局根据考核结果对项目公司付费。政府付费将用于支付项目公司经营成本、回收投资并获取合理投资回报。
（8）期满移交 本项目经营期满后对项目公司进行清算，提取其应得利润，清理债权债务，清算完成后将项目公司资产（如有）无偿移交给政府方， 并保证项目资产设施满足正常运营标准。
3、运作方式框图
项目运作方式（ DBFOT ）框图
（四）项目风险分配框架
实施机构
（城市综合管理局）
授权
珲春市政府
公开招标遴选
指定 人大审议通过列入本级预算
PPP
项目协议
社会资本
合资协议
公司章程
政府出资代表
（珲春市城投公司）
出资80%
出资20%
（
资本金20
组建
%）
财政局
政府付费
还本付息
项目投保
金融机构
项目公司
（SPV）
保险机构
项目融资 保险赔付
监理单位
供货单位
设计建设运营维护
运维单位
施工单位
合作期满社会资本股权移交
珲春市老旧小区和弃管楼节能宜居及海绵城市（风貌改造）PPP项目（一期）
财政承受能力论证报告 13
本项目风险分配的基本原则如下：
1、由对风险最有控制力的一方承担相应风险的原则 风险分担的首要原则是承担风险的一方要对该风险最有控制力， 也就是风险承担方需处在风险防控的最有利位置，能有效减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证控制风险所花费的成本最小；同时由于风险在某一方的控制力之内，使其有动力为管理风险而努力，从中获得优势效益。
2、承担风险的一方能够将风险合理转移的原则 风险的承担方应该能够有效控制和管理风险，能够把风险合理转移给第三方，如通过签署设计咨询合同、工程建设合同等措施将风险转移给分包商，以及通过保险等方式把风险转移给其他主体，有效减轻和化解风险。
3、承担的风险程度与所得回报相匹配的原则 项目中存在一些双方都不具有控制力的风险，这些风险在分配时应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险的成本和社会资本承担风险的意愿及要求的回报金额。
原则上，项目建造、财务和运营等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理分担。
项目具体风险分配方案如下：
PPP 项目风险可分为项目外部环境风险、项目内部环境风险和项目其他风险。项目外部环境风险又分为项目宏观环境风险和项目微观环境风险。
本项目风险分配表
一 级分 二 级分 三级分类 四级分类 （风险
风险描述
承担方 在本方 案中的体现
财政承受能力论证报告 14
类 类
清单）
项目外部环境风险
宏观环境风险
法律法规风险
法律法规风险 普适性的法律、法规、规章、规范性文件的修订或变更导致项目投资成本和运营成本不利的风险，比如，土地利用、城市规划、环境保护相关法律、法规、规章、规范性文件的修订或变更。也包括法律法规是否得到有效执行所带来的风险。但不包括专门针对某一行业出台的法律、法规、规章、规范性文件的修订或变更对应 的风险。
本级政府可控的， 政府承担；本级政府不可控的，政府和项目公司共担。
违约及提前终止补偿机制 财政政策风险 财税政策风险 国家和地方的税收政策、收费政策的变更和调整所产生的风险。国家和地方的财政收支是否稳定，财政补贴政策是否延续和 稳定。
本级政府可控的， 政府承担；本级政府不可控的，政府 和项目公司共担。
违约及提前终止补偿 机制 货币政策风险 利率水 平风险 存贷款基准利率和市场利率水平、以及国 债利率水平的波动等引发的风险。
政府 调价 机制 通货膨 胀风险 整体物价水平上升、货币的购买力下降所 导致的成本上升风险。
政府和项目公司 分担 调价 机制 产业政策风险
产业政策风险 政府对产业结构和产业布局进行调整，可能出台相应的优惠或限制政策等可能产生的风险。
本级政府可控的， 政府承担；本级政府不可控的，政府 和项目公司共担。
违约及提前终止补偿 机制
微观环境风险 产业链相关风险
物资供应风险 工程建造及项目运营过程中的原材料、能源及其他项目所需物资的供应量、供应及时程度的不确定性，以及原材料、能源及其他项目所需物资的价格波动所带来的 风险。
政府和项目公司分担
调价机制
监管审批相关风险
行业政策风险 针对某一行业制定的法律、法规、规章或规范性文件，以及该行业相关规范标准的变更或调整所产生的风险。也包括技术规 范、施工标准可能发生变化所产生的风险。
本级政府可控的， 政府承担；本级政府不可控的，政府和项目公司共担。
违约及提前终止补偿机制
许可审批风险 行政主管部门或行业主管部门对项目有关报批事项是否作出审批、审批是否延误等方面的不确定所引起的风险。主要包括项目建造过程中的许可审批风险，以及运 营过程中产出物的价格许可审批风险。
本级政府可控的， 政府承担；本级政府不可控的，项目公司承担。
违约及提前终止补偿机制 规划选址风险 因项目规划、选址不当可能引起公众反对产生的风险。
政府 主体权 责分配机制 自然环境风险 项目所在地的自然条件的不确定性所反映的风险，以及工程施工和项目运营过程 中自然环境变化带来的风险。
项目公司 主体权责分配 机制 公众利益风险 包括公众利益无法得到保护或爱护、无法 获得公众认可、受到公众阻力、引起公众反对所造成的风险。
项目公司 主体权 责分配机制 项目内 部环 境 建造周期风险 土地取得风险 土地征收、土地取得过程中面临的不确定 性，以及土地取得成本的波动和土地取得时间的拖延所带来的风险。
政府 主体权 责分配机制 配套设 项目所需配套设施是否及时到位、是否与 政府 主体权
财政承受能力论证报告 15
风险
施风险 项目匹配等所引发的风险。
责分配 机制 地质勘察风险 项目所在地的地质条件的不确定性所反 映的地质勘查风险、地质资料不全风险， 也包括工地的不利地质风险。
政府 主体权 责分配机制 设计风险 设计存在问题带来的风险。本项目设计由项目公司完成。
项目公司 主体权责分配 机制 工程概算风险 包括工程概算编制不准确、工程招标前的相关测算不准确等带来的风险。
政府 主体权 责分配机制
工程招标风险 包括招投标程序不公正、不公平、不透明， 招标项目信息不充分或不够真实，竞标者不足，市场参与主体违规投标等带来的风 险。
政府 主体权责分配机制
工程建造风险 包括工地状况风险、施工风险、技术风险、安全事故、工程进度风险、工程质量风险、工程成本风险、工程管理风险、历史文物风险以及竣工验收风险，也包括因工程建造等原因而导致试运行风险、项目产出不 达标风险。
项目公司
主体权责分配机制
施工条件风险 主要包括施工工地风险，为项目提供的水、电、道路条件的变化风险，以及其他施工所需条件的变化所导致的风险。其中，施工工地风险包括施工工地可获得性风险、施工过程中项目工地被污染、施工过程中项目工地对相邻土地的污染风险， 也包括对使用过的工地进行清理和复原 产生的风险。
项目公司
主体权责分配机制
项目融资风险 包括金融市场不健全、融资结构不合理、融资的可及性引起的风险，社会资本的信用状况以及社会资本的自有资金实力引 起的风险，还包括未能在预期的条件下融到所需资金的风险。
项目公司
主体权责分配机制
运营周期风险 运营条件风险 主要指项目运营所需条件的不确定性所带来的风险。
项目公司 主体权责分配 机制
运营维护风险 主要指项目运营和维护过程中涉及的经验不足、技术不成熟、能力低下、成本过高、以及组织协调不力等导致的风险，也包括劳动关系风险、职业健康与安全风险，以及因运营原因导致的项目产出不达 标风险。
项目公司
主体权责分配机制
项目管理风险 包括财务管理风险、外部合作机构管理风险，以及管理成本超支等风险。其中，外部合作机构管理风险主要指外部合作方 履约能力、履约意愿和履约进度的不确定性所引发的风险。
项目公司
主体权责分配机制 环境保 护风险 主要包括运营过程产生的环保风险以及 项目产出物带来的环保风险。
项目公司 主体权 责分配
财政承受能力论证报告 16
机制 项目移交周期 风险
项目移交风险 因运营期超负荷运行、过度使用、维护不力等情形，造成合作期限届满时，项目状况无法达到移交要求引起的风险。
项目公司 主体权责分配机制
项目其他风险
项目征收风险
主要指因公共利益的需要项目被征收的风险。
本级政府可控的， 政府承担；本级政府不可控的，政府 和项目公司共担。
违约及提前终止补偿 机制
自然不可抗力风险
指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时又无法回避或克服的事件或情况产生的风险。
本级政府可控的， 政府承担；本级政府不可控的，政府和项目公司共担。
违约及提前终止 补偿 机制 其他风险 除以上列举的其他风险。
根据实际情况确定
（五）项目交易结构
1、投融资结构 （1）股权比例 政府出资代表与中选社会资本共同组建项目公司。
根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156 号）附件《PPP 项目合同指南（试行）》的要求，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权。
暂定政府出资代表持股20%，暂定中选社会资本持股80%。
（2）项目资本金 根据《某某院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35 号）、《某某院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27 号）、《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51 号）关于项目最低资本金比例的要求，本项目资本金比例不低于总投资的20%。
项目公司注册资本与项目资本金之间的差额（如有），由政府出
财政承受能力论证报告 17
资代表与中选社会资本按照股权比例采用资本公积、股东借款等方式筹集，或者由中选社会资本引入基金等第三方机构解决。
（3）债权融资 项目公司负责项目的全部融资，在获得项目实施机构批准的情况下，项目公司有权为本项目融资之目的（且仅限于为本项目融资之目的）将项目未来收益权进行质押，项目实施机构应按照 PPP 规范， 协调财政等相关部门出具相关融资支持性文件（包括政府付费列入财政预算及中长期规划相关文件及其他支持性文件）；社会资本按照约定承担融资主责或协助义务，并根据金融机构合规性要求提供支持性文件（如必要的担保文件）。
（4）资金缺口（如有）
如果本项目在运营维护期，由于项目合作期和贷款周期不匹配、经营情况较差等原因，导致项目公司的企业现金流出现缺口或断裂， 不能够足额偿还项目贷款本金、支付利息和经营成本时，项目公司需自行解决现金流缺口问题，必要时社会资本股东方给予项目公司一定的支持（包括必要的股东借款等），以保障企业现金流的稳定和持续。
（5）再融资 再融资是项目初始融资完成后对融资条件和工具的调整，以在保持产权比率的同时实现特定的融资目标。为了调动项目公司的积极性并保障融资的灵活性，在增加本项目的项目收益且不影响项目实施的情况下，并经过实施机构的批准，项目公司在 PPP 合作期内可以进行项目再融资。
对于因再融资所节省的财务费用，实施机构享有按约定比例分成的权利。在发生再融资后，具体分成比例由实施机构和项目公司协商确定或在《PPP项目合同》中约定。
财政承受能力论证报告 18
2、融资利率 本项目的融资利率不超过中国人民银行同期5年以上基准贷款利率×（1+30%），并在项目合作期内与中国人民银行基准利率同步调整。
政府方可根据实际情况向项目公司推荐融资方案（但非必须）， 若项目公司的综合融资成本高于政府方推荐的融资方案综合成本，则项目公司须采用政府方推荐的融资方案。
如项目公司的实际融资成本超过中国人民银行同期5年期以上基准贷款利率×（1+30%），则在计算政府付费时，融资成本采用“中国人民银行同期5年期以上基准贷款利率下的融资成本×（1+30%）” 和“政府方推荐融资方案（如有）下的融资成本”中的较低者。
3、财政专项资金等使用办法 在项目合作期内，如有其它相关财政专项资金、政府引导性基金、开发性金融基金等优惠项目资金安排，项目实施机构和财政局应根据项目资金拨付文件要求进行使用。如该等项目资金仅能用于项目资本金，可通过投入资本公积或增加注册资本等方式注入项目公司，如采用增加注册资本方式，需由项目公司股东会决议并调整各股东的出资比例，但应保证政府方在项目公司中的持股比例低于 50%。
4、回报机制 PPP项目的回报机制主要包括项目自身的投资回报机制以及项目公司股东的投资回报机制两个层面。
（1）本项目的回报机制 财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南》（财金 [2014]113号）第十一条第四款的规定：“社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方
财政承受能力论证报告 19
式。” 本项目物业管理未纳入项目公司运营工作范围，公司无运营收入，项目不具有向最终用户收费机制的特征。因此，社会资本在项目中投入的资本性支出和运营维护支出宜采用“政府付费”的回报机制。
回报机制 使用者付费
可行性缺口补助
政府付费 √
具体而言，本项目按照“基于可用性的绩效合同”模式，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），相应地，政府需向项目公司支付工程可用性付费和运维绩效服务费。
（2）股东的回报机制 ①政府方股东回报机制 政府方与社会资本同股同权，按项目股东协议和公司章程的约定通过税后分红的方式获得回报。
②社会资本方股东回报机制 社会资本按照 PPP 协议、股东协议和公司章程的约定通过税后分红的方式获得合理回报。除此之外，还可以通过与项目公司签署施工总承包合同的方式获得相应的施工利润。
5、合作期限 综合考虑本项目的投资额度及地方财政承受能力，项目合作期限暂定为20年，其中建设期3年。
6、项目收益率 根据国内PPP项目的一般收益水平，本项目在满足产出标准、绩
财政承受能力论证报告 20
效考核全额付费的条件下，拟定项目资本金税后内部收益率上限为 7%，并以此标准为基准，对工程可用性付费及运维绩效服务费进行测算。
由于本项目将采用竞争性方式选定社会投资人，最终中选报价的资本金税后内部收益率不得超过7%。
7、土地及征地拆迁配套 本项目不涉及土地配套及征地拆迁工作。
8、资产权属 本项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及本项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产，均归属于实施机构所有。
9、专项资金使用办法 在项目建设和运营过程中，如果本项目能够取得政府专项资金等奖补资金，该奖补资金应由政府方用于本项目，使用方式包括但不限于“政府付费”的支付。
10、保险 由于本项目资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方可能需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。项目强制保险内容主要包含如下：
（1）建设期应投保险种。
①建筑安装工程一切险； ②第三者责任险； （2）运营期应投保险种。
①财产一切险； ②第三者责任险；
财政承受能力论证报告 21
除本条所述强制险种外，项目公司应根据谨慎运营惯例购买相应的险种，并将政府和项目公司均列为保险单上的受益人。
11、临时接管 项目合作期内，如项目公司因管理不善，发生重大质量、生产安全事故；或项目公司出现严重影响到社会公共利益和安全的违约行为，实施机构有权实施临时接管项目。
临时接管项目所产生的一切费用，将根据《PPP项目合同》约定， 由违约方单独承担或由各责任方分担。政府临时接管的具体条件和接管形式在《PPP项目合同》中约定。
12、退出机制 为确保本项目工程质量，降低项目投资建设风险，同时考虑到各不同社会资本的投资偏好，对本项目的退出机制做如下安排：
（1）合作期内股东内部股权转让 在项目合作期内，经本项目实施机构事先书面同意，项目公司股东内部之间可自行协商转让股权。但应始终保持政府方不控股。
（2）合作期内向外转让股权的限制 ①自签订PPP项目合同开始，至项目竣工验收后两年内，中选社会资本方不得向第三方转让其持有的项目公司全部或部分股权（经本项目实施机构事先书面同意，为本项目融资目的需要作出的股权变更除外）。
②竣工验收两年届满后，经本项目实施机构事先书面同意，中选社会资本可以转让其持有的项目公司全部或部分股权，但政府方不控股。受让方须具备有效承接本项目运营管理的能力，且须承继转让方的全部义务。项目公司其他股东在同等条件下具有优先受让权。
③竣工验收两年届满后，经本项目实施机构事先书面同意，社会
财政承受能力论证报告 22
资本可通过资产证券化等方式实现资金退出，但仍应履行项目运维责任。
（3）合作期正常结束退出 项目合作期结束后，各方股东根据本方案第九章约定的期满移交机制退出。
（4）合作期非正常结束退出 合作期非正常结束时，各方股东根据本方案第八章约定的违约、提前终止及终止后处理机制退出。
13、激励相容机制 通过激励相容机制的设计，使社会资本方利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果。本项目中包含的激励相容机制主要体现在两个方面：
其一，项目公司需同时承担本项目的建设及运营维护等，政府方通过设置了可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，运维服务的优劣决定运维绩效服务费的多寡（PPP项目合同中设置了明确的奖惩机制），建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设及运营维护等。
其二，通过公开竞争程序将工程可用性付费和运维绩效服务费确定在一个合理区间内，并鼓励社会资本通过改善管理、提升效率等以增加收益，有利于对项目全生命周期成本控制。
14、项目公司治理结构 （1）股东会 股东会是项目公司最高的权力机关，由全体股东组成，对项目公司重大事项进行决策，政府方股东、社会资本股东在项目公司股东会
财政承受能力论证报告 23
的表决权与股比保持一致，但在涉及修改公司章程，公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式等股东会议题以及涉及公共安全、公共利益等重大事项的决策中，政府方股东具有一票否决权。
（2）董事会 董事会应于项目公司成立之日成立，对股东会负责并根据公司法及《公司章程》的规定行使职权。暂定董事会由5名董事组成，其中政府方出资代表委派1名，中选社会资本方委派4名。董事会设董事长 1名，副董事长1名。董事长由中选社会资本方提名，副董事长由政府方出资代表提名。董事会的2/3董事（其中包括政府方出资代表和中选社会资本方至少各1名董事）构成项目公司董事会会议的法定人数。
在涉及生产安全、资产安全、对外担保抵押、突发事件、重大项目建设等董事会议题中， 政府方委派的董事拥有一票否决权。
（3）经营管理机构 根据PPP相关政策文件要求，政府方不参与项目公司的日常经营管理，本次项目公司经营管理机构实行总经理负责制，按照公司法及 《公司章程》的规定负责公司的日常经营管理工作。
（4）监事会 监事会应于项目公司成立之日成立，是项目公司的监督机构，并根据公司法及《公司章程》的规定，监督项目公司的相关事宜。
暂定监事会由3名监事组成，其中政府方出资代表委派1名，中选社会资本方委派1名，由项目公司的职工代表大会选举产生1名。监事会设主席1人，由全体监事过半数选举政府方出资代表委派或者中选社会资本方委派的监事轮流担任，首届监事会主席由监事会选举政府方出资代表委派的监事担任。
项目公司治理结构具体以政府方出资代表与中选社会资本签订
财政承受能力论证报告 24
的《股东协议》及《公司章程》为准。
财政承受能力论证报告 25
第二章
财政承受能力论证
（一）工作方法与步骤
PPP项目财政承受能力评价包含两部分内容，即财政支出能力评估、行业和领域平衡性评估。
财政支出能力评估是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。行业和领域平衡性评估是根据PPP模式适用的行业和领域范围， 以及经济社会发展需要和公众对公共服务的要求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。
进行PPP项目财政承受能力评价，工作步骤为：
1、依据《PPP项目物有所值评价报告》对股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等内容进行分析识别，确定政府财政支出责任。
2、对识别出的政府财政支出责任项目进行测算，得出政府财政每年需支付的资金额度。
3、汇总近期政府所承担的全部PPP项目财政支出责任，与政府一般公共预算支出进行比较，确定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出比例。
4、进行近期政府实施的全部PPP项目的行业和领域平衡性分析。
（二）财政支出责任识别
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
1、股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的
财政承受能力论证报告 26
情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
根据项目实施方案，本项目政府方与社会资本方共同出资组建 SPV，政府方需承担股权投资支出责任。
2、运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下， 政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
本项目采用“政府付费”的回报机制，因此政府承担全部运营补贴支出责任。
3、承担风险支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
（1）政府承担风险 包括国有化、取消、扣押、没收风险，政府无作为或负面作为风险，政府中止特许合同风险，场地可用性/准备风险，外部配套条件可用性风险，政府部门违约风险及某某市政府方可控的政治风险，由政府方承担； （2）项目公司承担风险 包括融资风险，承包商违约风险，工程质量风险，工地安全风险， 劳资/设备的获取风险，民工争端风险，建设成本超支风险，地质条件风险，运营成本超支，服务质量差，维修成本高，经营收入低，设
财政承受能力论证报告 27
备设施使用情况，移交后设施情况，投资人破产风险，违反融资合同， 第三方延误/违约风险，资产完整性（抵押、担保）风险，贷款利率变化风险，由项目公司承担。
（3）共担风险 包括超出某某市政府方可控范围的法律变更及政策变化风险（如由国家或上级政府统一颁行的法律、法规和政策风险），归于双方各自原因导致项目工程变更并引起的工期或成本风险，工期风险，以及不可抗力风险，由政府方和项目公司共同承担。
4、配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本PPP项目配套投入支出已计入总投资，政府方不承担额外配套投入支出责任。
（三）财政支出测算
依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，财政部门（或PPP中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。主要包含以下四方面支出测算：
1、股权投资支出测算 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。
项目公司资本金约占总投资的20%，约23725.56万元，政府方在项目公司中持股比例为20%，需承担4745.11万元（23725.56万元× 20%）股权投资支出，其中2017年-2019年分别支出1351.65万元、 1873.01万元、1520.45万元。
财政承受能力论证报告 28
股权投资支出测算表（万元）
项目
股权投资支出测算
2017 年
1351.65 2018 年
1873.01 2019 年
1520.45 2020 年
0 2021 年
0 2022 年
0 2023 年
0 2024 年
0 2025 年
0 2026 年
0 2027 年
0 2028 年
0 2029 年
0 2030 年
0 2031 年
0 2032 年
0 2033 年
0 2034 年
0 2035 年
0 2036 年
0 合计
4745.11
2、运营补贴...