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某某 市 某某 水利枢纽中心城区
引供水（ PPP ）项目财政承受能力论证
一、项目概况
（一）项目名称
某某市某某水利枢纽中心城区引供水（PPP）项目。
（二）项目概况
某某水利枢纽中心城区引供水工程的主要任务是以新建的某某水利枢纽为城市供水水源，通过输水管线和供水工程向中心城区供水，提供城区生活和环境用水，补充工业用水缺口、解决某某市水资源缺乏问题，促进城市经济和社会的发展。
本项目位于某某市松山区、红山区境内，主要建设内容包括净水厂、输水管道、计量站与配水站。其中净水厂设于某某水库下游 9 公里处（原设计的 1.5 公里处，此处属设计变更），设计处理规模 16.7 万 m³/d，供水管路从水厂到红山工业园区末端，管道总长度 42.45km， 穿过阴河干流 6 处，穿过召苏河 2 处，穿过英金河干流 1 处，穿越铁路桥 2 处，穿越公路 5 处；配水站配水规模为 12.23 万 m³/d。
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项目工程建设期约为 14 个月。
（三）项目运作方式
本项目采取净水厂、管线及配套设施整体打包，政府参股项目公司的 BOT 模式运作。依据财金﹝2014﹞113 号文件，根据本项目自身特点，本项目采取“建设-运营-移交（BOT）”为基础结合项目特色的 PPP 方式进行运作，项目运作结构如下图：
（1）
市政府授权市水利局作为实施机构，本项目属公用事业特许经营项目，水利局通过公平、公正、公开的原则， 以竞争性磋商方式选择社会资本。
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（2）
市水利局与依法选定的社会资本签订初步协议， 约定在规定期限内成立项目公司并与项目公司签订特许经营协议。
（3）
市政府发依法授权书授权某某供水公司代表政府方与中标社会资本方签订《股东协议》、《公司章程》等协议，共同成立项目公司。其中水投认缴出资 10 万元，占股 5%，社会资本方出资 190 万元，占股 95%。
（4）
在合作经营期内，项目公司自行承担费用、责任和风险，负责本项目内引供水工程相关设施的投融资、建设、运营、维护及更新。
（5）
在全生命周期内项目公司通过用水企业支付的净水费取得收入，以覆盖社会资本的各年度建设费、年度运营成本和合理利润。
（6）
合作经营期届满后，项目公司应按照特许经营协议的约定，将本项目公用设施的所有权、土地使用权（若有）
无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给市水利局。
二、责任识别
（一）股权投资支出责任
根据本项目运作方式设计，市政府授权某某供水公司代表政府方与中标资本签订《股东协议》、《公司章程》等协议，共同成立项目
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公司，其中水投占股 5%。
（二）运营补贴支出责任
根据项目模式设计，项目公司通过用水企业支付的净水费取得收入，项目全生命周期内以覆盖经营成本、还本付息（若有）、回收投资、应缴税金并获取合理投资回报。若发生风险事项因政府方原因导致售水收入不足以覆盖预期收入，政府将进行可行性缺口补贴。
（三）承担风险支出责任
本项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素，在政府和项目公司间合理分配项目风险。
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律法规和公共收费等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。
于 PPP 项目风险分配方案，本项目风险分配建议详见下表：
风险类别
政府承担
共同承担
社会资本承担
政治风险
合作权收回/违背 √
政治反对 √
政局稳定 √
宏观经济变化 √
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风险类别
政府承担
共同承担
社会资本承担
征用/公有化 √
法律变更 √
审批获得/延误 √
行业规定变化 √
建设风险
承包商违约
√
工程质量
√
工地安全
√
劳资/设备的获取
√
劳工争端/罢工
√
土地使用 √
建造成本超支（物资成本上涨，施工管理效率低、材料浪费等）
√
完工风险
√
融资成本高
√
技术不过关
√
考古文物保护
√
地质条件
√
场地可及性/准备
√
工程/运营变更
√
公共设备服务提供
√
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风险类别
政府承担
共同承担
社会资本承担
运营风险
上游水库来水不足 √
工业用户需求不足
√
运营成本提高
√
运营商违约
√
服务质量不好
√
维护成本高
√
维修过于频繁
√
运营效率低
√
设备维护状况不佳
√
法律风险
项目公司破产
√
合同文件冲突
√
设施所有权
√
宏观经济风险
通货膨胀
√
利率变化
√
外汇风险
√
其他风险
不可抗力
√
（四）配套投入支出责任 本项目红线范围内所有配套设施均已计入项目总投资，红线范围外其他设施由市政府根据市规划另行立项建设，因此，政府并无额外
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的配套投入支出责任。三、支出测算
（一）财政股权投资支出测算
根据项目运作模式设计，由市政府授权某某供水公司代表政府方与中标社会投资人签订《股东协议》、《公司章程》等协议，共同成立项目公司。其中水投认缴出资 10 万元，占股 5%。
（二）财政补贴支出测算
根据本项目运作方式设计，项目公司通过用水企业支付的净水费取得收入，以补偿经营成本、还本付息（若有）、回收投资、应缴税金并获取合理投资回报。因此本项目属于使用者付费类型，在正常情况下财政补贴支出为 0。
（三）风险承担支出测算
在本项目，由政府承担的发生概率较大且支出额度较高的风险因素主要有政治风险、来水不足、地下水置换计划受阻等。由于这几项风险的支出数额和概率难以进行准确测算，因此按照基本水量供水收入的 5%进行测算，2017 年至 2039 年每年的风险支出估算为：
年份
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 供水收入
3182.5 3182.5 3182.5 6365 12730 14958
14958
14958 14958 14958 14958 风险支出
159.13 159.13 159.13 318.25 636.5 747.89
747.89
747.89 747.89 747.89 747.89
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年份
2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 供水收入
14958 14958 14958 14958 14958 14958 14958 14958 14958 14958 14958 14958 风险支出
747.89 747.89 747.89 747.89 747.89 747.89 747.89 747.89 747.89 747.89 747.89 747.89
（四）财政配套投入支出测算
由于项目选址红线外配套设施均已经具备，政府无需再配套支出，故无需相应费用支出。
（五）汇总分析
根据上述分析结果，本项目股权投资支出为 10 万元；无运营补贴支出；风险承担支出在运营期前五年随着基本水量的增长逐年递增，从每年 159.13 万元递增至 747.89 万元，并稳定至项目期末。
四、能力评估
（一）财政支出能力评估
根据某某市2010 年至2014 年每年财政预算执行情况，2010-2014年全市地方一般公共预算支出情况如下：
表 4 2010 年-2014 年某某市一般公共预算支出情况 单位：万元
年度
一般公共预算支出
增长率（% % ）
2010 年 2,197,648
2011 年 2,721,928 23.86% 2012 年 3,256,223 19.63% 2013 年 3,477,996 6.81% 2014 年 3,604,389 3.63%
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年份
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 一般财
政支出
3856696.23 4126664.966 4415531.514 4724618.72 5055342.03 5409215.972 5787861.09 6193011.367
结合 2010 至 2014 五年的数据与目前经济形势，某某市一般公共预算支出 2015-2039 年的增长率拟定为 7%，则预计 2015—2039 年一般公共预算支出数额如下：
表 6 预计 2015-2039 年某某市一般预算支出情况单位：万元
年份
2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 一般财
政支出
11385599 12182591 13035372 13947848 14924197 15968891 17086714 18282784 19562579
根据财经[2015]21 号文的要求，年度 PPP 项目需从预算中安排的支出责任不得超过一般公共预算支出的 10%。根据上文测算，每年年度财政补贴数额占财政一般公共预算支出比例如下：
年份
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 一般财政
支出
3856696 .23 4126664 .97 4415531 .51 4724618 .72 5055342 .03 5409215 .97 5787861 .09 6193011 .37 项目支出
责任
10.00
159.13
159.13
159.13
318.25
636.50
747.89 比例
0.000% 0.000% 0.004% 0.003% 0.003% 0.006% 0.011% 0.012%
年份
2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 一般财政
6626522 7090378 7586705 8117774 8686018 9294040 9944622 10640746 年份
2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 一般财
政支出
6626522.2 7090378.7 7586705.2 8117774.6 8686018.8 9294040.1 9944622.9 10640747
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支出
.16 .71 .22 .59 .81 .13 .94 .54 项目支出
责任
747.89
747.89
747.89
747.89
747.89
747.89
747.89
747.89 比例
0.011% 0.011% 0.010% 0.009% 0.009% 0.008% 0.008% 0.007%
年份
2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 一般财
政支出
1138559 8.80 1218259 0.72 1303537 2.07 1394784 8.11 1492419 7.48 1596889 1.30 1708671 3.69 1828278 3.65 1956257 8.51 项目支
出责任
747.89
747.89
747.89
747.89
747.89
747.89
747.89
747.89
747.89 比例
0.007% 0.006% 0.006% 0.005% 0.005% 0.005% 0.004% 0.004% 0.004%
由计算结果可得，本项目每年的年度财政支出责任均不超过一般公共预算支出的 10%，完全在财政承受能力范围内。
（二）行业领域平衡性评估
根据本项目有关技术文件，某某市中心城区人口密集，企业集中，而且大企业较多，用水量较大。随着某某市生态立市、工业强市、科教兴市战略的深入实施，某某市城区工业化、城镇化进程的加快，某某城区内水资源的供需矛盾将更加突出。2020 年在充分利用城市中水和原有水源的前提下，城市缺水达 4554 万 m3，缺水将严重制约某某市中心城区经济社会的可持续发展。某某水库已经建成，并下闸蓄水，但无供水工程，供水功能没有得到发挥，水库供水效益没有体现。因此为破解某某市中心城区的缺水难题，使某某水库的效益得到发挥，兴建某某水库向中心城区供水工程，来保障中心城区经济社会的可持续健康发展，是非常必要的。而且，目前某某市暂无进入实施阶段的其他 PPP 项目，因此，从全领域的角度来看，本项目采用 PPP
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模式符合全市人民的利益，故本项目通过领域平衡性评估。