控规在过去的城市用地管制实践中存在诸多问题，已不能满足市场经济转轨和国土空间规划体系改革所要求的对城市空间用途的高效管制。作者以回顾控规的前身——美国区划管制的运行背景和发展为起点，从体系地位、法律效力、管制内容、实施程序等角度对美国区划管制（以纽约为例）与我国控规的已有实践进行对比，并结合新形势下国土空间规划体系改革对控规提出的新要求，从探索综合性“地块化”分区管制机制、探索多样化弹性管制工具、促进治理多元化、提升控规成果法律效力等方面提出未来控规的改革思路。
引言
20 世纪初，区划（zoning）自从在纽约颁布实施后逐渐成为全美高效管制城市用地的核心工具，在提高公共资源配置效率、促进城市发展方面发挥了不可替代的作用。我国控制性详细规划（以下简称“控规”）是吸收了美国区划管制技术，并与中国原有城市管理体制相结合的产物，在中国已有 30 余年的实践历史。作为引导城市土地开发利用的核心工具，控规在中国城市用地管制实践中取得了巨大成就。
现如今，我国已步入高质量城镇化转型阶段，面临着治理能力待提升、“大城市病”、乡村振兴诉求、生态环境治理等一系列重大挑战。一方面，控规作为城市空间开发建设的核心管制工具，在过去 30 年的管制实践中始终存在诸多问题，如调整变动频繁、指标设置不科学、弹性空间不足、与城市总体规划衔接不到位等，无法满足市场经济发展和城镇化高质量发展对城市空间用途高效管制的需求。另一方面，随着我国空间规划体系改革正式进入实施阶段，作为“五级三类”中被保留的实施性规划，控规在功能定位、管制内容、治理方式等方面均发生了适应性改变。由此，为应对新时代高质量城镇化发展和国土空间治理改革带来的挑战，在新的制度环境中，作为国土空间管制的核心工具，控规该如何顺应国土空间规划体系构建过程以进行自我调整和完善成为紧迫议题。
基于此，本文首先简要回顾了控规的前身——美国区划管制的运行背景和发展；然后，从体系地位、法律效力、管制内容、实施程序等角度将美国区划管制与我国控规已有实践进行对比，以此总结前轮控规实践经验和不足；最后，结合新形势下国土空间规划体系改革对控规提出的新要求，提出未来控规改革和创新的思路。
1 、美国区划的运行背景和发展
纽约是美国第一大城市，也是美国最早实行城市用地区划管制的地区。区划最早作为一种城市规划工具由德国莱因哈德·鲍迈斯特教授首创，并于 1891年在德国法兰克福全面实施。以德国区划模式作为技术来源，纽约于 1916 年在全美率先颁布《区划条例》，主要用于控制大型和高层建筑，分离居住、商业和工业三大区。此后，美国其他城市仿照纽约分别制定了各自的地方区划。1926 年美国最高法院正式确立了区划的合法地位。
区划被视为一种警察权（police power）。警察权是制定规章的权力，通常与税收权、征用权并行作为政府固有的权力之一。回归原始运行逻辑，区划是在平衡土地利用管制带来的好处及其对私有财产的侵犯的过程中发展的，这一点也对区划本身产生了深远的影响。首先，区划旨在保护公众的健康、安全和福利，因其具有排他性，对区划的响应和执行过程中可以相对公平地解决公民间因土地利用产生的利益纠纷。其次，美国区划法规赋予城市政府非常大的权力，同时给予有关执行机构有限的自由空间，从而有意识地约束它们的权力。因此，区划的管制内容广泛而细致。第三，从公民角度来说，区划推崇体现空间个人主义思想（spatial individualism）的私人空间，在限制土地私有权的同时保护了私有土地的价值。因此，所划的区域之间变得越来越不具备兼容性。1950 年代以后，大部分城市开始采用扁平体系的区划（flat zoning），几乎所有城市都有体现私人空间特征的成片低密度住宅区。
美国区划经历了从传统区划（conventional zoning）到现代区划（modern zoning）的演变。在传统区划最先兴起时，美国正经历快速工业化城市化过程，区划的重点在于将住宅区从工商业区隔离，保护公民健康、财产和福利。加之汽车等新型交通工具的兴起，区划有效地解决了交通不便和空气污染问题。然而，由于传统区划的限制性和排他性，其带来社会隔离、居住隔离、城市形态单调、城市发展活力受阻等问题，对社会均等、公民福利和城市发展带来了挑战。再加上二战以来，美国大规模持久性郊区化引起的城市蔓延、中心城市衰落、土地资源浪费、生态环境破获等问题，自 1960 年代以来，以纽约为代表的各地方政府对传统区划进行了新一轮修改。在新城市主义、增长控制、精明增长等新的城市发展理念下，新的区划指标、区划类型和以弹性管制工具为代表的新区划技术逐渐被纳入区划管制体系。
随着美国城市化进程的发展和城市管理水平的提高，区划的目标与时俱进地从最基本的保障公众健康、安全和福利，逐渐向实现城市绿色可持续发展和社会正义方向延伸。总体而言，区划管制在不同阶段均取得了巨大成功，适应了不同阶段城市发展的需要，现已发展成为兼具严肃性和灵活动态性的综合型城市空间管制工具。随着城市的不断发展，区划亦处在不断适应新形势的变化过程中。
2 、 中 国城 市 控 制性 详 细 规划 与 美 国区 划 管 制的 已 有 实践 对 比
我国控规是在借鉴美国区划成果基础上形成的城市土地管制工具。随着中国城市控规实践的发展，国内学者一直没有停止对美国区划管制实践的反思。特别是对区划管制技术（如弹性管制工具、形态控制准则、区划变更机制等）的借鉴持续受到国内学者关注。中国城市控规虽然在技术逻辑和功能上与美国区划类似，但由于中美政治体制和社会背景迥异，美国区划运作性质是一个地方政治过程，而中国城市控规以往的运作性质是一个行政管理过程，二者在体系地位、管制内容、法律效力等方面均有较大差异。
➢ ➢ 2.1 体系地位
经过近百年发展，美国形成了以城市总体发展规划为统领，以各种专项规划为指导，以区划等执行工具为核心的土地利用管制体系。区划在美国各地方政府的城市规划和管制实践中起着极其重要的作用。美国联邦法律明确界定了联邦、州、地方三级政府对城市用地利用管制的内容和权限，其中，地方政府以区划法规为主要手段，对城市用地实施“精细化”“地块化”管制以引导土地利用和开发。从权利配置来说，地方政府的授权受美国宪法严格约束，在不违背宪法基本原则下，只要保证与城市整体规划发展一致，即可自行规范行政范围内的城市用地开发利用。
在国土空间规划体系改革前，控规是中国原城市规划体系的重要组成部分。中国原城市规划体系由城市总体规划—城市分区规划—城市详细规划组成，城市详细规划又包括控制性详细规划和修建性详细规划。控制性详细规划在其中处于中观层面，其编制在总体规划框架下设计并指导修建性详细规划的编制。自《城乡规划法》实施后，控规在实践中成为主导和控制城市用地开发利用的核心技术手段。虽然控规的技术逻辑源于对美国区划管制体系的学习借鉴，但在编制和实施管理上为自上而下的计划管理。
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下简称《意见》）明确了详细规划成为“五级三类”中被保留的规划类型。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规许可、进行各
项建设等的法定依据。控规作为详细规划的类型之一，在国土空间规划体系中的地位依然重要。
➢ ➢ 2.2 管制内容
美国区划管制范围只包括城市私人土地的开发建设，其以地块（plot）为核心管制单位，对全市用地空间的管制建立在对城市三大基本功能区（居住区、商业区和工业区）划分的基础上，管制内容则相当综合，主要集中在用途性质、建筑体量、环境景观等方面。管制载体为具有法律效力的《区划决议》（Zoning Resolution），由区划文本（zoning text）和区划地图（zoning map）组成（图1,图 2）。1960 年代后，为适应城市更新和市场变化对城市用地布局和开发强度的影响，区划管制除了原有的三大基本用地功能分区外，以纽约市为代表的地 方 政 府 将 特 别 目 的 区 （ special purpose districts ）
、 激 励 性 分 区（incentivezoning）、叠加分区（overlay zoning）、浮动分区（floating zoning）、发展权转移（transfer developmentright）等弹性用地管理机制也被纳入现行区划体系中（表 1），以实现对全市重点政治、商业、自然和历史文化保护地区的灵活用途管制。
图 1 纽约市区划地图
图 2 纽约市区划地图 8d（曼哈顿中城东部）
表 1 纽约区划管制的弹性管制工具
中国城市控规是借鉴美国区划管制的产物，其在管制内容上与美国区划管制有相似性。在原城市规划体系中，控规以城市总体规划为依据，并在其基础上对城市用地进行地块划分，采取指标量化、条文规定等方式对地块的用地性质、建筑建造、建筑容量等进行控制。与美国区划法规对城市用地管制效力的排他性和权威性不同的是，在构建实现“多规合一”的国土空间规划体系前，除控规外，中国城市土地用途管制还包括来自土地利用总体规划、主体功能区规划等规划的多重管制。在这些编制部门不同、权威效力有别、功能重点各异的各项规划中，均存在以“分区”为单元的管制规则（表 2）。
表 2 国土空间规划体系改革前中国各行政部门主导编制的国土空间用途管制相关规划和分区管制内容
美国区划体系对土地利用管制的精妙要义在于，对各分区单元（即地块）来说，其管制内容是集战略性、全面性、详细性于一体的综合性管制规则。而在国土空间规划体系改革之前，由于中国地方政府各行政管理部门牵头编制的各项规划管制单元、内容等分异较大，政令不一、多规冲突等一直是过去中国城市用地空间管制中不可忽视的问题。
➢ ➢ 2.3 法律效力
1820 年代，美国商贸部咨询委员会出台的《州区划授权法》（A Standard State Zoning Enabling Act）和《城市规划授权法》（A Standard City Planning Enabling Act）奠定了美国区划和城市规划的基本框架。1922 年颁布的《州区划授权法》进一步规定了各州在其行政范围内实施区划条例，确定采用统一的用地分类标准对土地进行区划。1927 年《城市规划授权法》首次颁布，该样本条例规定了总体规划编制程序，明确了城市政府规划委员会应有的权利。作为响应，许多州以此通过了自己的授权法，赋予了地方政府警察权。同时，许多州也通过了总体规划法，要求地方编制总体规划。自此，美国逐渐形成了“联
邦—州—地方”三级城市用地分区管制体系。美国城市区划管制规则以《区划决议》形式呈现，并通过立法机关市议会审批生效成为具备法律效力的区划法规，所有城市用地开发利用行为都受到严格管制。美国区划不是简单意义上的用地规划，其本质是法，是城市用地分区利用中唯一可依的法律依据，包括城市总体规划和其他专项规划等仅对《区划决议》的编制起参考作用。
对中国城市而言，虽然《城乡规划法》明确了包括原控规在内的城市规划体系的“法定”性质，但从本质上看，以往控规成果仍属规划行政部门编制的技术文件，审批权限在各地方人民政府而非立法机关；以往控规的编制是一个行政过程，其成果通常仅作为具有普遍约束力的行政规范颁布，其强制力和严肃性受到限制。
➢ ➢ 2.4 编制和实施程序
美国区划法规从内容编制到修改程序上，均采取了“自下而上”、多层次吸收民意的逐步审查模式，既体现了对个人财产的保护，又确保了管制内容被广大居民更好地接受并得以顺利实施。各地方《区划决议》的颁布和修订最终生效皆由市议会决定，并由法院进行司法监督。以纽约为例，其《区划决议》的执行需由城市规划署、城市建筑署、城市规划委员会等多个行政部门协作实施。具体而言，《区划决议》颁布生效后，作为城市土地利用规划和管理的主管部门，城市建筑署负责对《区划决议》内容的解释和执行，同时履行对《区划决议》的编制、修订、研究、提供技术支持等职能；城市规划委员会负责城市在住房、商业、工业、交通、配送、娱乐、文化、卫生等方面的资源配置工作，委员会根据区划条例规定对不动产使用、开发和改造申请举行听证会并进行表决，在法律规定范围内对以上申请进行环境影响评估。在管制内容修改方面，纽约《区划决议》自 1961 年重新修订以来一直处于不断修改更新中，由于文本和地图内容会通过地理信息管理应用程序 Zola 以可视化形式向社会公开，公众可随时了解到规划管制信息和土地利用情况，行政部门亦可随时根据公众需求调整区划内容。但区划内容的修改必须经过法定的统一土地使用评审程序（Uniform Land Use Review Procedure），经公众审议通过且城市规划委员会批准后，由市议会颁布生效。
在当前中国现有规划编制体系下，一个城市需先编制总体规划和分区规划，再以两个上位规划为依据编制控规。根据以往城市控规编制经验，各地控规在编制完成的时序上较为滞后，每覆盖一轮控规通常需要 4~6 年时间。也正是因为控规编制的滞后性，表 2 中列出的各类专项规划在编制时往往不能与控规有机衔接，使得控规在管制实践中调整需求频繁、传导性欠佳。在规划审议
方面，我国控规的制定和实施均实行城市规划委员会审议制度。城市规划委员会是地方政府进行城市规划决策的议事机构，由政府及其相关职能部门的代表、专家和公众代表组成。控规经城市规划委员会审议通过后，报市人民政府批准后公布，并由城市规划行政主管部门组织实施。总体而言，中国城市控规的编制和实施程序都还具有明显的计划经济色彩，缺乏社会组织和公众有效参与途径，听证等公众参与程序流于形式化，公众监督机制无法得到有效实施。此外，行政部门对城市用地的管制行为透明度普遍较低，特别缺乏政府、开发商与公众的利益协调平台，又因为控规指标的灵活性较差，由于矛盾冲突而引发规划调整现象频繁发生。
3 、 反 思与 自 适 应：
对 国 土空 间 规 划体 系 下 控制 性 详 细规 划 改 革的 认识 和 思 考
如今，国土空间规划体系改革已步入实施阶段，控规不仅是实现精细化治理城市的核心技术工具，更是国土空间规划体系的重要组成部分。在《意见》所明确的“五级三类”国土空间规划框架中，详细规划是横向三类规划体系中被保留的规划类型，其作为中观层次管制工具，在体系定位、管制内容、编制和实施程序等方面均需进行适应性调整。本节在控规的前身——美国区划管制与我国控规已有实践成果对比基础上，结合国土空间规划体系改革对未来控规改革提出的新要求，从以下四个方面提出未来控规改革的新方向。
➢ ➢ 3.1 实施对城镇开发边界内外全域全要素的综合管控，探索“ 地块化” 综合分区管制机制
上一轮我国控规实践虽然在技术上实现了地块化管制，但其管制内容和深度较美国区划的地块化管制差距较大，综合性、精细化程度不够。顺应国土空间规划体系“多规合一”对空间管制内容立体化、综合化的要求，需同时认识到控规的管制内容从“城市用地空间”管制到“全域国土空间”管制所发生的转变：在原城市规划体系中，控规的主要职责是确定城市用地的管制规则，对地块开发属性、强度、密度等建设内容进行指标化控制；而如今，国土空间规划体系管制范围为全域全要素，既包涵了行政区域内全域城乡国土空间，又涵盖了以国土空间为载体的交通、能源、水利、农业、信息、公共服务基础设施等全要素布局统筹。如此一来，控规管制范围需适应性地扩展为覆盖广大农村和非建设区的全域空间，并对空间内各类资源配置制定科学合理的实施性安排。
为落实总体规划的管控内容，充分体现控规在国土规划体系中的传导性，结合《意见》对详细规划编制规则的要求，城镇开发边界内外的控规管控内容亦应发生适应性改变。具体来说，在城镇开发边界内的城市地区，控规需在延续对城市建设用地开发管制功能的基础上，将全域空间内各要素纳入管控内容；在城镇开发边界外的乡村地区，作为国土空间规划体系中地位被首次明确的村庄规划承担着乡村地区详细规划的功能，需涉及当地社会、经济、文化和生态发展等方面的综合性管制内容。为管控乡村空间全要素开发用途和利用强度，村庄规划编制中亦应相应设计控制性引导规则。
总之，为适应国土空间规划“多规合一”对城市开发边界内外全域全要素的管控要求，建议在全面、科学整合城市和乡村用地空间范围内各类规划的基础上，参照美国区划“地块化”管制模式，以控规为分区管制载体，丰富以地块为分区单元的管制规则，探索以全域全要素为管制对象的综合化、精细化管制模式。
➢ ➢ 3.2 探索多样化弹性管制工具，提高控规管制动态灵活性，促进控规从“ 空间覆盖” 向“ 时空覆盖” 转型
过去我国城市规划体系中控规的编制和实施过程中存在诸多矛盾，如政府与市场矛盾、公平与效率矛盾、规划刚性与弹性矛盾等，这都是在我国经济体制下对美国区划管制规则引导的认识不足和管理水平欠缺的集中反映。以往控规在城市建设空间的管控过程中，几乎只关注其“营造过程”，虽实现了空间上的“全覆盖”管控，但缺乏对建设空间开发后可持续利用的管控规则。传统控规编制过程中为追求快速“空间全覆盖”，约束指标科学性不足，常常出现规划成果与实施管理脱节的问题。一方面，当面临旧城改造、城市更新等新的城市建设需求时，由于留有的弹性空间不足，控规在各地被频繁修改的现象屡有发生。另一方面，由于原控规的上位规划为城市总体规划，其与土地利用规划、环境保护规划等衔接不足，导致控规在编制时忽视了建设空间开发后对生态环境的影响，不具备可持续性。
自上而下编制的各级国土空间规划作为国家空间可持续发展的蓝图，其既是“多规合一”改革的核心成果，又是落实自然生态空间国土用途管制的纲领性依据。基于未来空间开发保护的预期和目标导向，能否科学地将时间和空间置于一个整体框架下进行统一谋划，编制出具有前瞻性的时空管控策略是空间规划是否成功的关键。作为面向实施建设的传导性规划，控规所描绘的并不只是一种空间开发建设终极状态，而更应是一种对空间从开发建设到利用保护的过程性、周期性导控。因此，在编制各类要素控规的过程中应摒弃路径依赖，提
高控规的可持续观，从实施性安排层面充分承担国土空间规划体系“时空覆盖”的传导任务。
美国区划具有法规和规划功能的双重性质：作为法规，其需保持稳定性和权威性；作为规划，又需适应城市建设的动态发展，保持一定灵活性。美国地方政府通过设立包括特别目的区、激励性分区等在内的一系列工具实行弹性用地管制，以调节法规与规划属性间的矛盾。因此，为适应未来中国高质量城镇化转型发展以及国土空间规划于全域全要素时空管控的需要，有必要在未来控规编制中留有一定弹性空间。美国区划体系中的弹性管制工具，如激励性分区、叠加/浮动分区、发展权转移等可被有选择性地纳入到控规管制体系中来，并做进一步研究。
➢ ➢ 3.3 从“ 用地管理” 到“ 空间治理” ，推动控规治理体系多元化
中共的十八届三中全会、十九大、十九届四中全会均明确了党中央对推进国家治理体系和治理能力现代化的决心。同传统意义上的管理相比，治理更为强调多元主体的参与，对正确处理政府、市场、社会间关系提出了更高要求。国土空间规划体系的建立是实现新时代治理能力现代化的重要组成部分。在空间产品的规划和供给过程中，权利配置和执行方式也应从原来单一、计划性的行政过程逐渐向政治过程转变。
控规作为国土空间治理体系中的管控工具，其管控成果作为法定技术文件直接决定着空间产品供给在多元主体间的利益分配。其不仅是实现国土空间规划终极蓝图的管控工具，更是实现多元主体协同、促进国土空间治理体系转型升级的重要组成部分。然而，在以往包括控规在内的我国各类规划编制和执行实践中，参与主体的政府单一化特征仍十分明显，尚未形成政府、市场和社会等多元主体协同共治的机制。以美国为代表的西方发达国家空间治理体系参与主体则更为多元化。例如：在纽约区划管制的变更程序中，业主、政府机构、社区成员、普通民众等都可成为区划管制内容变更的申请主体，自下而上的公众审议也被视为区划变更通过的重要法定程序。因此，为顺应国土空间改革体系改革思路，控规也应在升级原有编制技术时相应调整实施管理路径，提升治理效率和层次，有必要在各环节探索各利益相关者表达和协调机制，深度引导市场、社会等多元主体参与到空间治理中来。
➢ ➢ 3.4 完善控规法律形式，提升控规成果法律地位
美国区划管制成果是具有法律效力的文件，对各地块利用管制具有强制力，在严格保护居民私有财产的同时，大大降低了区划制度运行成本。由于政治经济体制不同，中国的城市用地归国家所有，在之前出台的《城乡规划法》中，虽然法规条文确立了包括控规在内的城乡规划的法律地位，但并未具体明确真正引导、管制城市用地空间利用的控规成果的法律地位。
为确保空间规划成果的权威性和有效性，国土空间规划法的立法工作具有必要性和紧迫性。考虑到控规作为实施性规划在国土空间规划体系中的传导性地位，建议在未来编制的空间规划法中提高控规成果的法律效力；同时，可借鉴美国区划法规的立法框架，制定相应的地方性法律、法规或规章，从而丰富详细规划的立法层次，借助法定控规成果平衡好政府部门与私人利益。