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目录 一，影响旅游行业的国家政策和法律 2
二 ， 加 入 WTO 前 国 内 旅 游 业 的 发 展 情 况
2
三，加入 WTO 之后国家旅游业对外的承诺以及国内旅游业面临的现状
2 四，旅游业国家宏观政策和立法的改变 3 （一）国务院关于修改〈旅行社管理条例〉的决定 3 （二）2001
年 12 月 27 日〈旅行社管理条例实施细则〉 的变化 4 五，宏观政策和立法分析总结 6 六，附件 7
（一）
2001 年 12 月 11 日国务院发布的关于修改《旅行社管理条例》的
决定
（二）2001 年 12 月 17 日国家旅游局发布的 《旅行社管理条例实施细则》 。
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旅游行业国家宏观政策分析 一，影响旅游行业的国家政策和法律
国家政策是影响一个行业生存和发展的重要因素， 是行业分析的非常重要的要素，只有不断追踪行业驱动因素的变化， 并随着其变化作出调整或者变革， 企业才能不断发展壮大。
在中国对于旅游行业， 国家法规是驱动旅游业发展和变革的最主要的行业驱动因素，
旅游法规的丝毫改变可以引起国内旅游业的竞争态势的震荡。在旅游行业，影响旅行社的国家法律主要是《旅行社管理条例》和《旅 行社管理条例实施细则》 。在中国旅游业的发展过程当中，对其有重大宏观方向指导作用的是 1985 年 5 月 11 日国务院发布的《旅行社管理暂行条例》 ， 1988 年 6 月 1 日由国家旅游局发布的《旅行社管理暂行条例实施办法》 ；1996 年 10
月 15 日国务院发布的《旅行社管理条例》 ， 1996 年 11 月 28 日国家旅游局发
布的〈旅行社管理条例实施细则〉 ；以及 2001 年 12 月 11 日国务院发布的关于
修改《旅行社管理条例》的决定， 2001 年 12 月 17 日国家旅游局发布的《旅行
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社管理条例实施细则》。
二，加入 WTO 前国内旅游业的发展情况
在中国加入 WTO 之前，国内旅游业一直处于“小、散、弱、差”的局面， 国务院在〈旅行社管理条例〉 中规定， 外国旅行社在中华人民共和国境内设立的常驻机构是指经国家旅游局 审批、外国旅行社在中华人民共和国境内设立的常驻旅游办事机构。该办事机构只能从事旅游咨询、联络、宣传等非经营性活动， 不得经营招徕、 接待等旅游业务， 包括不得从事订房、 订餐和订交通客票等经营 性活动， 在这种情况下， 实力强大的一些外国旅行社没有机会进入中国经营， 无法对国内旅行社造成竞争压力，因此国内旅游业一直处在国家政策的保护伞之 下，不能引入竞争， 不能在竞争的压力下促使国内旅行社加快自身各个方面的建设，不能引入外国先进的管理体制和经营理念， 因而更不能促进旅游行业和国际接轨。
三，加入 WTO 之后国家旅游业对外的承诺以及国内旅游业面临的现
状
但在 2001 年，根据我国加入 WTO 的承诺，中国旅行社行业将逐步放开合资旅行社中外商出资比例限制， 在 2003 年 1 月 1 日以前允许外商在合资旅行社 中控股，在 2005 年 12 月 31 日前允许成立外商独资旅行社。
为了增强中国旅行社的竞争力， 国家旅游局将争取在此日期之前， 引进国外知名旅行社， 通过引入外国先进的管理体制和经营理念， 促进中国旅行社行业和旅游业整体开发能力和素质的提高。
目前为止，我国已批准 11 家中外合资旅行社，投资者来自瑞士、日本、法
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国、美国、新加坡以及中国香港、澳门等。其中，中国国际旅行社总社已与美国
运通旅行社服务（香港）有限公司合资成立的“国旅运通旅行社有限公司” ，定位于为跨国公司、区域公司及中国公司提供商务旅行管理服务和商务休闲旅行服
务。中国康辉旅行社有限公司已与美国罗森布鲁斯国际商务旅行管理有限公司合 资组建“康辉－罗森国际商务旅行服务有限公司” 。美国罗森布鲁斯国际商务旅行管理有限公司是一家全球性集团化企业， 已有逾百年的历史， 在全美旅行社业中名列前 3 位。在国内最新的消息是四川省已经允许外商成立独资的旅行社，
这不啻为对国内旅行社警告的最强音， 而且在四川开始出现旅行社并购热潮。
在海南开始允许导游异地带团旅游，因此国内旅行社面对的现状是风雨将至。
四，旅游业国家宏观政策和立法的改变
（一），国务院关于修改〈旅行社管理条例〉的决定
由于加入 WTO ，因此需要对旅游法规作出适当的调整， 中国国务院于 2001 年 12 月 11 日发布了〈国务院关于修改〈旅行社管理条例〉的决定〉 ，在原来的条例里，增加了一章，作为第四章：
“外商投资旅行社的特别规定” 。
其主要内容为：
1、“第二十七条
外商投资旅行社适用本章规定； 本章没有规定的． 适用本条例其他有关规定。
“前款所称外商投资旅行社，包括外国旅游经营者同中国投资者依法共同投
资设立的中外合资经营旅行社和中外合作经营旅行社。
” 2、“第二十八条 中外合资经营旅行社的注册资本最低限额为人民币 400 万元。中外合资经营旅行社的注册资本最低限额可以进行调整， 调整期限由国务
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院旅游行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门确定。
“中外合资经营旅行社各方投资者的出资比例， 由国务院旅游行政主管部门 会同国务院对外经济贸易主管部门按照有关规定确定。
“中外合作经管旅行社的注册资本最低限额、 各方出资比例， 比照适用本条第一款、第二款的规定。
” 3、“第二十九条 外商投资旅行社的中国投资者应当符合下列条件：
（一）是依法设立的公司；
（二）最近 3 年无违法或者重大违规记录；
（三）符合国务院旅游行政主管部门规定的审慎的和特定行业的要求。
”
4、“第三十条 外商投资旅行社的外国旅游经费者应当符合下列条件：
（一）是旅行社或者主要从事旅游经营业务的企业；
（二）年旅游经营总额 4000 万美元以上；
（三）是本国旅游行业协会的会员。
”
5、“第三十一条 设立外商投资旅行社， 由中国投资者向国务院旅游行政主管部门提出由申请， 并提交本条例第十条规定的文件和符合本条条例第三十条规定条件的证明文件。国务院旅游行政主管部门应当自受理申请之日起 60 日内对申请审查完毕，作出批准或者不批准的决定。予以批准的，颁发《外商投资旅行
社业务经营许可审定意见书》 ；不予批准的、应当书面通知申请人并说明理由。
“ 申请人持《外商投资旅行社业务经营许可审定意见书》以及投资各方签订
的合同、章程向国务院对外经济贸易主管部门提出设立外商投资企业的申请。
国务院对外经济贸易主管部门应当自受理申请之日起有关法律、 行政法规规定的时
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间内，对拟设立外商投资旅行社的合同、 章程审查完毕， 作出批准或者不批准的决定。予以批准的，颁发《外商投资企业批准证书》 ；并通知书申请人向国务院旅游行政主管部门领取《旅行社业务经营许可证》 ；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。
“申请人凭《旅行社业务经营许可证》和《外商投资企业批准证书》向工商行政管理机关办理外商投资旅行社的注册登记手续。
” 6、“第三十二条
外商投资旅行社可以经营入境旅游业务和国内旅游业务。“外商投资旅行社不得设立分支机构。
” 7、“第三十三条 外商投资旅行社不得经营中国公民出国旅游业务以及中
国其他地区的人赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务。
” 这条新的法规使国内旅游业为国外旅行社打开了大门， 这也是国内旅游业面临激烈竞争的开始， 如何在旅游业完全放开之前提高与国际大旅行社相抗衡的实力是国内摆在国内旅行社面前的一个极其紧迫的话题；
但合资的形式使得国内旅行社可以尽快学习国际旅行社的先进管理经验和提高网络建设能力，
而且外商投资旅行社不能在国内经营出境旅游和国内赴香港，台湾，澳门地区的旅游业务，
因此在国内旅游市场中， 为国内旅行社保留的市场还占较大分额， 如何发展自己的核心竞争力， 提高运营水平和培育客户的忠诚度， 是决定国内旅行社生死存亡的关键。
（二）
2001 年 12 月 27 日〈旅行社管理条例实施细则〉的变化
为了提高中国国内旅行社整个行业的整体能力和素质， 国务院在 2001 年 12
月 27 日的〈旅行社管理条例实施细则〉较以前也有了重大改变。
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一，在第十条中，在第一款中，规定设立国际旅行社，应当具有持有国家旅
游局颁发的〈旅行社经理资格证书〉的总经理一名，而 1996 年中是“应当具有 持有国家旅游局颁发的 〈旅行社经理资格证书〉 的总经理或副总经理一名； 在第 二款中，规定持有国家旅游局颁发的〈旅行社经理资格证书〉的部门经理至少 3
名，而 1996 年规定的是持有国家旅游局颁发的〈旅行社经理资格证书〉的部门
经理或者业务管理人员至少 3 名，这说明国家对旅游从业人员的素质要求变得更高。
二，在第十三条和第十四条中，各增加了第三款：具备与旅游行政管理部门
联网的条件， 这说明中国国内旅行社必须加强自己的网络管理能力，
在外资旅行社完全进入中国的饿时候，必须建立起这方面的竞争力。
三，在第十六条规定设立申请书包括的内容增加了以下条款：旅行社申报和登记的企业名称，应当符合企业名称登记管理的有关规定，并须含有“旅行社” 字样； 增加了第二十七条：旅游行政管理部门对旅行社经理人员建立信誉档案制
度。从事旅行社工作满 3 年以上的业务部门经理都必须持有 《旅行社经理资格证书》，对在经营过程中严重违规的经理人员应吊销其资格证书。资格证书吊销后
不得继续从事旅行社业务。
持有《旅行社经理资格证书》的人员因工作变动等原因不能继续在旅行社任职的，旅行社应在 30 个工作日内到原审批机关办理有关变更手续。
增加了第二十八条：旅行社改制之前应到原审批机关登记，改制完成后应在
30 个工作日内到原审批机关变更许可证。
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增加了第三十一条：旅行社设立分社应符合下列条件：
（一）年接待旅游者达到 10 万人次以上；
（二）进入全国旅行社百强排名；
（三）分社经理必须取得《旅行社经理资格证书》 ；
（四）符合《条例》中规定的注册资金和质量保证金的要求。
这些增加的内容说明了国家整顿旅游行业，提高旅游行业整体素质的决心。四，取消了 1996 年〈旅行社管理条例〉的第三十条中的第一款规定：即旅 行社不得在注册地的市、 县行政区域以外设立门市部。
这说明国家在规范化经营
的基础上，鼓励行业内部积极地竞争。
五，取消了
1996
年〈旅行社管理条例细则〉的第三十一条规定：旅行社与其设立的门市部应当实行以下四个统一：
（一）统一人事制度管理制度； （二）统一财务管理制度；（三）统一组团活动和导游安排； （四）统一旅游路线和产品； 这说明国家允许旅行社门市部可以进行更灵活的经营方式。
六，增加了第三十四条规定：由省级旅游行政管理部门负责印制和颁发《旅
行社门市部登记证》。登记证的内容主要包括证书名称、设立社，门市部名称、 负责人、地址和业务范围，同意设立文号，证书颁发时间、颁发机关印章和有效 期等。门市部登记证实行一部一证，不设副本，复制无效。
这说明了国家增加了对旅行社门市部的规范化管理。
七，在第三十六条中增加了第三款规定：旅行社不得以承包、挂靠、或变相承包、挂靠方式非法转让经营权或部分经营权； 八，在第三十八条中规定的旅游广告应当具备的内容中增加了两款：
（一）
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旅行社名称和许可证号码，类别，地址和联系电话； （三）旅游业务广告应当包括旅游路线、项目、和主要内容、天数、旅游服务价格和收费等；及增加规定：
旅游业务广告不得用模糊、 不确定用语故意误导、 欺骗旅游者和公众。
这些增加的内容体现了对消费者权益的重视。
九，增加了新的第七章：规定了旅行社的业务年检管理
第四十二条国家旅游局依据旅游业发展的状况，
制定旅行社业务年检考核指标，统一组织全国旅行社业务年检工作，并由各级旅游行政管理部门负责实施。
年检的内容是旅行社本年检年度的企业基本情况、 业务经营、 人员管理、 遵纪守法等情况。年检方式为书面审阅和实地检查两种。
第四十三条凡在年检年度内经旅游行政部门批准设立并领取许可证的旅行社，均应当参加年检。
第四十四条旅行社应当按规定和要求完成年检准备工作， 真实填报《旅行社业务年检报告书》，经法人代表签字并由审计机构审计后，按规定的时间上报。
第四十五条年检主管部门在年检年度内对旅行社作出 " 通过业务年检 " 、" 暂缓通过业务年检 " 或" 不予通过业务年检 " 等年检结论。
第四十六条在年检年度内存在以下情形之一的旅行社，暂缓通过业务年检， 并由年检主管部门依照法规、规章的规定给予警告、限期改正等处罚：
（一）注册资本、旅行社质量保证金不足《条例》规定最低限额的；
（二）歇业超过半年的；
（三）以承包或挂靠等方式非法转让经营权或部分经营权的；
（四）超范围经营的；
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（五）未按规定组织管理人员及导游、领队等从业人员教育培训或集中培训时数不够规定 标准，经理资格证未达到要求的； （六）未按照规定投保旅行社责任险的；
（七）经营过程中有零团费、负团费现象的；
（八）有重大投诉尚在调查处理过程中的；
（九）年检主管部门认定的其他违反法规、规章的行为。
按上款规定暂缓通过业务年检的旅行社， 应当按法律、 法规、规章的规定和年检主管部门的要求， 在限期内改正其行为， 并报告年检主管机关， 由年检主管部门验收其纠正情况，并做出通过或不予通过业务年检的决定。
第四十七条在年检年度内存在以下情形之一的旅行社，不予通过业务年检， 由年检主管部门依照法规、 规章的规定给予行政处罚， 并可注销或建议注销其许可证：
（一）拒不按规定补足注册资本、旅行社质量保证金的；
（二）未经营旅游业务超过一年的；
（三）国际旅行社连续两年未经营入境旅游业务的；
（四）严重超范围经营的；
（五）以承包或挂靠等方式变相转让许可证，造成严重后果的；
（六）连续两年未按规定组织管理人员及导游、领队等从业人员教育培训或集中培训时数不够规定标准，经理资格证未达到要求的； （七）发生严重侵害旅游者合法权益事件的；
（八）拒不参加年检的；
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（九）未建立合法、公开的导游报酬机制，致使导游人员私拿回扣，造成恶劣影响的； （十）年检主管部门认定的其他严重违反法规、规章的行为。
在每年度年检完成前， 年检主管部门将以公告的形式对通过和暂缓通过、 不予通过的旅行社进行公告。
第四十八条年检主管部门在每年年检后，应当发布年检通告。对没有通过业
务年检的旅行社， 年检主管部门可以根据有关规定注销其许可证， 并通知工商行政管理部门注销其营业执照。
年检制度从旅行社自身资质、经营规范程度等各方面作了严格的规定。这从法律的角度要求旅行社必须合法，透明，规范的经营。
五，宏观政策和立法分析总结 〈旅行社管理条例〉中的增加的“外商投资
旅行社的特别规定” 说明国家在完全放开国内的旅游市场之前的态度是：
引入西方旅游行业的先进管理体制和经验， 为国内的旅行社树立经营的榜样， 同时通过适当地加大外国旅行社和国内旅行社的竞争， 鼓励国内旅行社尽快提高自己的经营素质和能力，同时国务院关于修改〈旅行社管理条例〉的决定中规定“外商投
资旅行社不得设立分支机构。
”外商投资旅行社不得经营中国公民出国旅游业务以及中国其他地区的人赴香港特别行政区、 澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务。”这从一定程度上又给予了国内旅行社一种保护，留给国内旅行社较大的细 分市场， 给国内旅行社以机会， 以时间迅速建立起核心竞争力， 及积累起国外旅行社巨头不可模仿的竞争资源， 可以如此推理， 国家对待外国旅行社巨头的态度是：我可以让我们的羊与你们这群狼共舞， 但我们现在要确保我们的羊不会受到
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很大的伤害， 而且在让你们这群狼进来之前， 要教会我们的羊如何有效地与狼搏斗，从而不会被狼吃掉，反而会在搏斗中不断变得强壮。
而国家旅游局在〈旅行社管理条例细则〉中的一些重大的修改，说明了国家
净化、规范整个旅游行业的决心。
通过这些修订， 国家尽力将对提高国内旅游行业整体素质造成障碍的法制因素， 制度因素排除在外。
在新的行业游戏规则里面， 国内旅行社只有不断地提高自身的素质， 所拥有的人力资源的素质， 加强网络化能力的建设，才能在以后国际旅行社巨头的高压下生存并发展。
由此可以总结：在国家完全放开旅游行业之前的这一段时间，对国内所有的
旅行社都非常关键， 有三个关键的任务摆在国内旅行社的面前，
一是学习国际水平的管理和网络化建设的经验， 打造自己的核心竞争力， 迅速将国际先进的管理和技术针对目前自己的现状进行改良之后， 转化成自己的优势， 以建立起来的优势应对国家旅游业完全开放之后强大竞争对手的威胁； 二是全力提高从业人员的整体素质， 提高经营能力。
通过系统的人力资源开发和发展， 培育大批既洞悉国内旅游行业， 又熟悉国际旅行社先进管理技能这样的核心旅游人才； 三是迅速提高经营能力和效率， 为旅行社核心的旅游人才提供具有竞争力的报酬和职业发展路径；这三个任务如果不能完成其中的任何一个， 那么国内旅行社这些羊仅仅只能变成肥羊，在把门打开，狼涌进来的时候，肥羊当然不能幸免于难。
六，附件
（一）
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（二）
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