某某市农用生产桥梁加固、维修、改建工程 PPP 项目财政承受能力
初步论证报告
I
前
言
本报告通过对某某市农用生产桥梁维修、改建工程中政府方的责任识别以及政府财政能力分析，识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任， 科学评估本项目实施对某某市当前及今后年度财政支出的影响，防范和控制财政风险，为 PPP 项目财政管理提供依据，为政府相关领导就本项目的实施决策提供参考。本报告的编制依据如下：
（1）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）； （2）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）； （3）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金 〔2014〕113 号）； （4）《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部第 74 号令）； （5）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215 号）； （6）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015 年第 25 号令）； （7）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42 号)； （8）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）； （9）《关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发〔2015〕25 号)； （10）《建设项目经济评价与参数》（第三版）； （11）《某某市城乡总体规划（2013-2030）》； （12）《某某农用桥梁加固、维修、改建工程可行性研究报告》 （13）《某某农用桥梁加固、维修、改建工程项目建议书》 （14）
其他与项目相关的文件资料。
某某市农用生产桥梁加固、维修、改建工程 PPP 项目财政承受能力初步论证报告 II
目
录
一、项目描述........................................................ 1 （一）项目背景 ........................................................... 1 （二）项目基本情况 ....................................................... 1 （三）项目运作方式 ....................................................... 2 二、财政承受能力说明................................................ 3 三、项目支出责任识别................................................ 3 （一）股权投资 ........................................................... 3 （二）运营补贴 ........................................................... 4 （三）风险承担 ........................................................... 4 四、项目政府支出责任测算............................................ 5 （一）股权投资支出 ....................................................... 5 （二）运营补贴支出 ....................................................... 5 （三）风险承担支出 ....................................................... 6 （四）配套投入支出 ....................................................... 7 （五）政府年度支出总额 ................................................... 7 五、财政承受能力评估与论证结果...................................... 7 （一）财政支出能力评估 ................................................... 7 （二）领域均衡性评估 .................................................... 10 （三）项目财政承受能力论证结果 .......................................... 11
某某市农用生产桥梁加固、维修、改建工程 PPP 项目财政承受能力初步论证报告 1
一、项目描述
（一）项目背景
某某地处华北平原腹地，属河北省沧州市管辖。居京（北京）、津（天津）、石（石家庄）三角中心，环渤海经济区，距北京 189 公里，距天津 183 公里，距 石家庄 176 公里。东与沧县、青县接壤，北与大城县、任丘市交界，西与肃宁县、高阳县相邻，南与献县相连。古城某某历史悠久，人杰地灵，名家辈出，其定位为“历史古城、文化名城、北方水城和现代化中等城市”。
某某市境内河流、沟渠纵横交错，闸桥、农用水利生产桥梁众多，这些桥梁大多始建于二十世纪六七十年代，建设技术标准低，改革开放三十多年来，随着某某市农村经济的迅速发展，农村交通运输量、行车密度和车辆载重大幅度增长， 桥梁长期处于超标服役状态，加速了桥梁的损坏，大部分已成为危桥。八十年代以来，根据经济发展需要虽陆续新建了一批桥梁，但受历史条件限制，这部分桥梁设计载荷普遍较低，加之修护保养不够，年久失修，出现了不同程度的老化、破损，部分桥梁已断交，无通行能力，现有桥梁已不能适应当前交通运输要求， 桥梁病害大量出现，存在严重的安全隐患，这种现实状况严重影响了广大人民群众的正常交通及生产生活秩序，制约了农村经济的发展。
2016 年 4 月 20 日某某院总理李克强主持召开某某院常务会议，部署百万公里的农村公路建设工程，实现乡镇和建制村通硬化路、通客车，改造农村危桥， 改善农村地区交通条件。为了推进城乡基础设施建设，整体提升某某市农村交通环境，筹集道路桥梁建设资金，某某市政府研究决定，采用“PPP（政府与社会资本合作）”模式选择社会投资人，进行某某市农用生产桥梁加固、维修、改建工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）投资建设与运维服务。
（二）项目基本情况
根据《某某市农用桥梁加固、维修、改建工程项目建议书》及其批复、《河
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间市农用桥梁加固、维修、改建工程可行性研究报告》以及其他相关基础资料， 某某市农用生产桥梁加固、维修、改建工程 PPP 项目基本情况如下：
本项目共包括加固、维修、改造桥梁 120 座，其中改建桥梁 92 座，维修加
固桥梁 28 座。改建 92 座农用生产桥设计汽车荷载等级为农桥-Ⅰ级。其余 28 座
维修加固项目维持原荷载等级不变。本项目估算总投资 6186.2 万元。其中：建
筑工程费 4448.8 万元，施工临时工程 486.57 万元，独立费用 553.66 万元，预备
费 548.9 万元，环境保护工程费 100 万元，水土保持工程费 48.27 万元。项目建设所需资金采取 PPP 方式解决，计划工期三年（可行性研究报告）。目前已完成项目建议书、可行性研究报告。本项目分三阶段实施，具体进度如下表 1 所示：
表 1
项目进度表
项目进度 建设内容 投资金额 2016 年 维修加固、改建 36 座农桥 2346.68 万元 2017 年 维修加固、改建 50 座农桥 2371.48 万元 2018 年 维修加固、改建 34 座农桥 1468.03 万元
（三）项目运作方式
本项目对已有桥梁的加固、维修、改建采取 PPP 中的 ROT（改建—运营—移交）运作方式，即政府将现有桥梁的改建、运营维护职责授权给项目公司，项目公司负责对存量桥梁进行加固、维修、改建，使之符合政府提出的要求和标准， 政府向项目公司支付费用，合作期满由项目公司无偿将项目资产移交给某某市政府或其指定机构。
本项目由某某市人民政府（城投公司为政府方出资代表）与社会资本共同出资设立 PPP 项目公司，某某市人民政府授予项目公司经营权；在授权期限内由项目公司负责某某市农用生产桥梁加固、维修、改建工程的投资、融资、建设及运 维，政府通过支付可用性付费和绩效付费的方式使项目公司获取合理的投资回报。
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本项目授权经营期暂定为 15 年，其中建设期 1 年（指每一阶段的建设期），运
维期 14 年，在授权期限结束后将项目资产整体无偿移交给某某市人民政府或其指定的相关部门。
二、财政承受能力说明
按照财政部的《PPP 财政承受能力论证指引》，财政承受能力论证通过识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。财政部门应坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。
财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估。财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域的 PPP 项目过于集中。
财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证” 的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。
三、项目支出责任识别
（一）股权投资
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
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本项目 PPP 模式实施方式采用“政府直接投资参股”的特许经营方式，通过政府与社会资本进行股权合作，以更好地实现 PPP“风险共担、利润共享”机制， 因此政府承担相应的股权支出责任。
（二）运营补贴
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目在特许经营期内，政府向项目公司(SPV)支付可用性付费和绩效付费。
（三）风险承担
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
根据项目实施方案，本项目设计了 PPP 模式下的风险分担机制，政府方需承担的风险主要有：
1、法律政策风险
项目法律政策风险指因上级政府提出了相关法律政策的变化对本项目的建设和运维带来的不确定因素，该风险应由政府主要承担。因相关法律政策、政府要求和技术标准导致本项目必须进行重大技术改造时，社会投资人应按照要求进行技术改造投资，政府根据投资额度和运营成本调整付费价格。
2、审批延误风险
项目公司实施 PPP 项目需要履行相关行政审批程序，只有获得相应的批准或备案才能保证 PPP 项目的合法合规实施。由于 PPP 项目的审批程序过于复杂，花费的时间过长、成本过高，且批准之后，项目公司对项目的规模和建设进行必要商业调整非常困难，从而给项目正常运作带来威胁。
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在某某市农用生产桥梁维修、改建工程中，政府方对相关审批程序具有控制
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力且最有效率，因此本项目审批延误风险主要由政府方承担，但项目公司必须满
足审批所需的条件。
3、土地获取风险
土地获取风险指由于项目建设、运营所需的场地、相关通道等无法获取所带来的风险。通常政府方对土地的可获取性具有较大的控制力，因此本项目的土地获取风险由政府方承担。
4、利率变动风险
本项目特许经营期期限较长，未来利率水平存在很大的不确定性，但是利率风险处于市场风险的一部分，利率存在上升与下降的双向可能， 社会资本方投标时会综合考虑利率变动产生的风险因素，提出一个合理的报价，此报价已包含利率变动风险，因此在本项目中，社会资本方将承担利率变动风险。
5、通货膨胀风险（主要运营成本价格上涨风险）
通货膨胀风险是指由于项目成本物价指数变动而引起的产品、付费价格变动而带来的风险，与利率风险一样属于项目公司难以控制的风险。因此在本项目中， 政府方将承担通货膨胀风险。
四、项目政府支出责任测算
（一）股权投资支出
股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。本项目 PPP 运作中，项目公司自有资金金额为 1800 万元，社会资本与政府出资人按 90%:10%的比例进行合作投资、建设、经营。政府方投资额度为 180 万元。
（二）运营补贴支出
运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定。本项目属于政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现
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值）、年度运营成本和合理利润。折现率通常参照同期地方政府融资利率，本次报告暂定为 4.9%，合理利润率参照商业银行 5 年以上贷款利率，同时考虑可用性付费、绩效付费等因素，上浮 30%确定，暂定为 6.37%。根据财政承受能力论 证指引中的公式测算，政府运营期补贴支出为：
n n
当年运营补贴支出数额 当年运营补贴支出数额= =
项目全部建设成本项目全部建设成本 ×(1+ 合理利润率 )×(1+ 年度折现率) 财政运营补贴周期 ( ( 年 ) )
+ 年度运营成本
× （