资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南
自然资源部国土空间规划局
2019 年 1 月 18 日
前
言
资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价是国土空间规划编制的重要基础。按中央要求，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。
为确保资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的科学性、规范性和可操作性，编制本技术指南。
本技术指南重点阐述资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的技术流程、单项评价及指标算法、集成评价与综合方法等技术要点，主要内容包括：总则、陆域双评价、海域双评价、陆海统筹、附则 5 部分。
本技术指南起草单位：中国科学院地理科学与资源研究所、中国国土勘测规划院、国家海洋信息中心、中国科学院生态环境研究中心、生态环境部环境规划院、水利部水利水电规划设计总院、清华大学、中国城市规划设计研究院、中国地质调查局、中国自然资源经济研究院、自然资源部经济管理科学研究所。
目
录
前 言 .................................................... 1 1 总 则 .................................................. 1 1.1 基本概念 ............................................ 1 1.2 评价原则 ............................................ 1 1.3 技术流程 ............................................ 2 2 陆域双评价 ............................................. 4 2.1 资源环境承载能力评价 ................................ 4 2.1.1 单要素评价 ....................................... 4 2.1.2 集成评价 ........................................ 25 2.2 国土空间开发适宜性评价 .............................30 2.2.1 农业生产适宜性评价 ...............................30 2.2.2 城镇建设适宜性评价 ...............................33 3 海域双评价 ............................................ 44 3.1 资源环境承载能力评价 ................................44 3.1.1 单要素评价 ...................................... 44 3.1.2 集成评价 ........................................ 54 3.2 海洋空间开发适宜性评价 ..............................57 3.2.1 渔业资源利用适宜性评价 ...........................57 3.2.2 港口航运用海适宜性评价 ...........................61 3.2.3 工业利用用海适宜性评价 ...........................64 4 陆海统筹 ...............................................69 5 附 则 ..................................................70 5.1 基础数据获取 ........................................70 5.2 适用范围 ............................................72 附录 .....................................................74
1
1 总 总
则
1.1
基本概念 资源环境承载能力是一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平。资源环境承载能力评价是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价，确定国土空间在生态保护、农业生产、城镇建设等不同功能指向下的承载能力等级。
国土空间开发适宜性是指国土空间对城镇建设、农业生产等不同开发利用方式的适宜程度。国土空间开发适宜性评价是在资源环境承载能力评价的基础上，评价其进行城镇建设、农业生产的适宜程度。
1.2
评价目标 开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，需紧紧围绕支撑服务国土空间规划编制这一核心目标，在确定承载能力等级和适宜程度的基础上，甄别评价区域资源环境的突出问题， 揭示不同区域资源环境的限制性因素，明确空间发展的潜力规模及分布范围，并提出相关措施建议。
1.3
评价原则 尊重自然和科学规律。评价应体现尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，充分考虑土地、水、生态、环境等资源 环境禀赋条件，统筹把握自然生态整体性和系统性，集成反映各
2
要素间相互作用关系，客观全面地评价资源环境本底状况。
突出评价针对性。评价应紧紧围绕国土空间规划的目标，确定双评价技术路线。根据生态、农业、城镇不同功能指向和承载对象，遴选差异化评价指标，设置能够凸显地理区位特征、资源环境禀赋等区域差异的关键参数，因地制宜地确定指标、算法和分级阈值。
适应新发展阶段。按照生态文明建设要求，落实新发展理念和“以人民为中心”的发展思想，满足高质量发展、高品质生活对空间发展和治理的现实需求。
注重评价操作性。评价应尽可能简化，选择最少最有代表性的指标。加强与相关数据基础的统筹衔接，做到评价数据可获取、评价方法可操作、评价结果可检验，确保管用、好用、适用。
1.4
技术流程 严格遵循评价原则，围绕生态保护、农业生产、城镇建设要求，构建差异化评价指标体系，以定量方法为主，以定性方法为辅，全面摸清并分析国土空间本底条件，评价过程中应确保数据可靠、运算准确、操作规范以及统筹协调，为科学划定“三区三线”奠定坚实基础。技术流程包括：
第一步，资源环境承载能力单要素评价。按照评价对象和尺 度差异遴选评价指标，从土地资源、水资源、环境、生态以及灾害等陆域自然要素，以及资源、环境、生态、灾害等海洋自然要素分别开展陆域和海域资源环境要素单项评价。
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第二步，资源环境承载能力集成评价。根据资源环境要素单 项评价结果，分别开展陆域和海域集成评价，陆域集成评价生态、农业、城镇不同功能指向下的陆域资源环境承载（保护）等级， 海域集成评价生态、渔业资源利用、港口航运功能以及工业利用不同功能指向下的海域资源环境承载（保护）等级，综合反映国土空间自然本底条件对人类生活生产活动的支撑能力。
第三步，国土空间开发适宜性评价。分别开展陆域和海域国 土空间适宜性评价。根据农业和城镇承载等级评价结果，分别划分农业生态和城镇建设备选区，结合农业生产和城镇建设适宜性评价指标，从备选区中进一步识别并划分农业生产和城镇建设的适宜区、一般适宜区和不适宜区。根据海域渔业资源利用、港口航运功能以及工业利用承载等级评价结果，分别划分渔业资源利用、港口航运功能以及工业利用备选区，结合相应的适宜性评价指标，从备选区中进一步识别并划分渔业资源利用、港口航运功能以及工业利用的适宜区、一般适宜区和不适宜区。
第四步，陆海统筹。在海洋承载能力评价基础上，将海洋建 设开发条件、海洋生态重要性和海洋灾害风险三个指标的评价结果，分别与对应的陆域沿海评价中的土地资源、生态和灾害评价的结果进行复合，调整沿海区域对应指标的评价值，统筹陆域和海域承载能力。
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2 陆域双评价
2.1 资源环境承载能力评价 2.1.1 单要素评价 围绕生态保护、农业生产、城镇建设功能指向的差异化要求， 结合不同层级空间规划评价精度需求，从土地资源、水资源、环境、生态以及灾害等自然要素，构建差异化评价指标体系，逐项开展资源环境要素单项评价。
表 表
2-1
陆域资源环境承载能力评价指标体系
功能指向
自然要素
备注
土地资源
水资源
环境
生态
自然灾害
生态系统
[1] 针 对区 域 生态 特 征与 问 题选 择 具体 指标。
服务功能
重要性：
水源涵养、
水土保持、
防风固沙、
生态 保护 — — — 生物多样
性维护等； —
生态敏感
性：
水土流失、
石漠化、土
地沙化、盐 渍化等 [1]
水资源丰度：
降水量 水资源可利用量 农业生产
气象灾害风险：
干旱洪水寒潮
农业耕作
气候和环
农业 生产 条件：
坡度 境条件：
光热条件 — —
高程 土壤环境
容量
城镇建设
城镇建设条件：
坡度高程 水资源丰度：
降水量 水资源可利用量 城镇建设环境 条 件 ：
大气环境容量 水环境容量
— 地震危险性：
活动断裂； 地质灾害危险性：崩 塌、滑坡、 [2] 地 震和 地 质灾 害 危险 性 指标主要 用于市
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泥石流等
[2] 县层面 评价。
注：全国层面评价建议以 100m×100m 栅格为基本单元进行分项评价，省级层面评价建议以50m×50m 栅格为基本单元进行分项评价，市县层面建议优先使用矢量数据进行分项评价， 或以 20m×20m～30m×30m 栅格为基本单元进行评价，在地形条件复杂或幅员较小的区域可提高评价精度。
2.1.1.1 土地资源评价 土地资源评价主要表征区域土地资源对农业生产、城镇建设的可利用程度。针对农业功能和城镇功能指向，分别采用农业耕作条件、城镇建设条件作为评价指标，通过坡度、高程综合反映。
（1）
评价方法 1 ）
农业功能指向的土地资源评价 [农业耕作条件]＝f([坡度], [高程]) (2.1.1) [农业耕作条件]是指农业生产的土地资源可利用程度，需具 备一定的坡度、高程等条件。对于地形条件复杂的地区，还可考虑坡向、坡型、地形部位等因素。
2 ）
城镇功能指向的土地资源评价 [城镇建设条件]＝f([坡度], [高程]) (2.1.2) [城镇建设条件]是指城镇建设的土地资源可利用程度，需具 备一定的坡度、高程等地形条件。对于地形起伏剧烈的地区，如西南喀斯特地貌区，还应考虑地形起伏度指标。
（2）
评价步骤 第一步：图件制备与叠加处理。将数字地形图转换为栅格图， 栅格大小可根据实际情况确定，一般用于全国层面空间规划的栅格精度为 100m×100m 格网，省级层面的栅格精度为 50m×50m 格
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网，县级层面的栅格精度为 20m×20m~30m×30m 格网。将数字地形图以土地利用现状图为参照进行投影转换，对每幅图进行修边处理，供数据提取和空间分析使用。
第二步：地形要素空间分析。基于数字地形图，计算栅格单元的坡度，按<3°、3~8°、8~15°、15~25°、>25°生成坡度分级图。各地可根据地形地貌特点，结合垂直地带性林草界线、农牧界线、种植业熟制等确定地形高程分级阈值，全国层面按<1000m、1000~2000m、2000~3000m、3000~4000m、>4000m 生成海拔高度分级图。
第三步：土地资源评价与分级。以坡度分级结果为基础，结合高程，将土地资源的可利用程度划分为高、较高、中等、较低、低 5 种类型。高程>4000m 的区域，将坡度分级降 2 级作为农业和城镇土地资源等级；高程在 3000~4000m 之间的，将坡度分级降 2 级作为农业土地资源等级，降 1 级作为城镇土地资源等级； 高程在 2000~3000m 之间的，将坡度分级降 1 级作为农业土地资源等级；高程在 2000m 以下的，采用坡度分级作为农业和城镇土地资源等级。
第四步：地形复杂地区评价结果修正。在地形起伏剧烈的地区，进一步通过地形起伏度指标对城镇土地资源等级进行修正。基于栅格精度为 20m×20m~30m×30m 的格网，通过栅格与邻域栅格的高程差计算地形起伏度，邻域范围通常采用 8 邻域，各地可根据地形地貌特点进行调整。对于地形起伏度>200m 的区域，
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将坡度分级降 2
级作为城镇土地资源等级； 地形起伏度在 100~200m 之间的，将坡度分级降 1 级作为城镇土地资源等级。
（3）
评价成果 对坡度、高程等指标进行评价，编制要素分级评价图、统计表。分析区域地形、地貌特点及其对农业耕作条件、城镇建设的影响。分别编制农业耕作、城镇建设条件空间分布图、统计表， 并刻画可利用程度的空间分异特征。
2.1.1.2 水资源评价 水资源评价主要表征区域水资源对农业生产、城镇建设的保障能力。针对农业功能和城镇功能指向，通过区域水资源的丰富程度反映。
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（1）
评价方法 [水资源丰度]＝f([降水量],[水资源可利用量]) (2.1.3) [水资源丰度]是指区域水资源的丰富程度，通过降水量和水 资源可利用量综合反映。
（2）
评价步骤 第一步：降水量评价。基于区域内及邻近地区气象站点长时间序列降水观测资料，通过空间插值得到格网尺度的多年平均降水量数据，一般可按照>1200mm、800~1200mm、400~800mm、200~400mm、<200mm 划分为很湿、湿润、半湿润、半干旱、干旱 5 个等级。
1 水资源评价由水利部水利水电规划设计总院提供技术支撑，在地方数据难以满足指南评价方法实现的情况下，可以对评价方法进行适当简化，采用降水量、本地水资源量等指标进行评价。
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第二步：水资源可利用量评价。以重要河流水系为评价单元， 计算水资源可利用量，通过生态环境保护和水资源可持续利用前提下可供河道外经济社会系统开发利用消耗的最大水量（按不重复水量计）反映，划分丰富、较丰富、一般、较不丰富、不丰富 5 个等级。
第三步：水资源评价与分级。取降水量、水资源可利用量两 项指标中相对较好的结果，确定水资源丰富、较丰富、一般、较 不丰富、不丰富 5 个等级。评价中可根据实际需要，选取差异化的分级阈值标准。已有大中型蓄引提调等水资源开发利用工程的， 可根据工程规模和能力适度提高受水区水资源评价等级。同时， 考虑不同区域的水资源配置条件和管控要求，结合流域水资源供 给保障状况对评价结果进行调整。
（3）
评价成果 对降水量、水资源可利用量等指标进行评价，编制要素分级评价图、统计表。分析区域降水、河流特点及其对农业生产、城镇建设的影响。分别编制水资源...